부산시 기초자치단체의 고독사 예방 조례 연구 = A Study on Loneliness-Death Prevention Ordinances in Busan’s Basic Local Governments

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 부산시 기초자치단체의 고독사 예방 조례를 연구하여 규범적 타당성을 확보하고 분석 자료의 한계를 보완하기 위해 고독사 예방 조례 담당자를 대상으로 초점집단면담을 통한 실효성을 검증하였다. 이를 통해 조례의 개정 방향 마련과 정책의 기초자료 도출을 목적으로 하였다. 분석 기준은 개념, 권리, 대상자, 급여, 재정, 전달체계로 구분하였다. 조례를 분석한 결과, 고독사의 개념은 법적 정의를 중심으로 확장되고 있으며, 다수의 기존 조례에서 사회적 고립가구를 1인 가구로 한정하고 있지만 최근에는 이에서 벗어나 사회적 관계 중심으로 관점을 전환하여 재설정하고자 하는 움직임이 보인다. 조례의 목적은 고독사의 선구적인 측면에서 사회적 고립 예방에 방점을 둔 포괄적 접근이 반영되어야 하고 자치단체장의 책무로서 사후대응의 소홀함을 확인하였으며 지역주민의 관심과 협조가 예방에 절실히 필요하므로 구민의 책무와 권리 명시는 진지하게 검토되어야 한다. 대상은 실질적인 예방을 위해서 명확한 기준을 마련하는 것이 필요하고 1인가구 중심의 접근에서 벗어나 사회적 관계성 단절을 고려한 포괄적인 접근이 필요하다. 급여는 사후지원보다 예방에 초점을 두고 있으며 개인에 따른 적합한 서비스 제공을 통한 사회적 연계 노력이 필요하다. 재정은 조례에서 명시하는 책임성이 낮아 사업 수행력을 담보하기 어렵다. 전달체계는 예방이라는 목적에 비해 사후관리를 위한 협력체계의 강제성이 미흡하고 전문인력 양성에 관한 조항은 없으며 최초발견자 및 관련 업무 종사자의 심리적 외상 회복을 위한 개입 근거가 필요하다.
한편 초점집단면담에서 고독사의 정의 확대로 인해 담당자의 업무 책임이 가중되고 현장에서 혼란을 경험하고 있음을 확인하였다. 주민의 권리 확보라는 측면에서 보았을 때 기존 조례의 목적은 고립 예방에 중점을 두는 측면이 있었지만 최근에는 자치단체의 책무로서 사후 대응의 필요성이 강조되고 있다. 또 구민대상의 책무와 권리 강화를 위해서 사회적 합의가 필요함을 진술하였다. 대상자는 다양한 가구와 고립형태를 포괄하는 확대된 대상이 적용되어야 하고 재가복지서비스 이용 여부보다 관계망 중심의 접근 필요성이 요구되고 있다. 급여는 개인별 맞춤형 서비스의 중요성과 사후서비스의 한계와 더불어 중요성이 강조되고 있다. 재정은 서비스의 양과 질을 담보하는 핵심요소이므로 안정적인 사업 운영을 위해서는 지속적이고 충분한 재정지원이 필요하다. 협력체계는 사후관리에 대한 한계를 극복할 수 있는 지원 마련이 필요하고 담당자의 역량강화를 위한 지원체계 마련, 최초 발견자에 대한 정서적 지원이 요구됨을 지적하였다.
본 연구는 지역사회의 법적 근거가 되고 주민의 권리를 최대한 반영하는 조례를 분석하여 부산시 기초자치단체의 고독사 예방 조례의 개정방향 및 정책의 기초자료를 도출하였다는 점에서 의의가 있다. 특히 단순한 법적 규범적 측면을 넘어 실질적인 관점에서 결과를 도출하여 실천적인 시사점을 제공한다.
결과를 바탕으로 분석된 정책적 제언은 다음과 같다. 정의는 명료해야 하며 사회적 고립을 우선순위와 위험 수준에 따라 세분화한 단계적 정의가 필요하다. 또 업무에 대한 책임이 소수 담당자에게 집중되지 않도록 구조적 보완이 병행되어야 한다. 조례의 목적은 사회적 관계회복과 지역사회 연계체계 구축에 기반하여 실질적인 지원 가능성을 반영하여 명시할 필요가 있고 고립예방의 효과를 위해 고독사 예방 실행력 강화 체계 구축의 정책적 보완도 필요하다. 또 기초자치단체의 사후관리에 관해서는 책임주체를 밝히고 법적근거를 명시하여 책무를 공고히 하는 것이 중요하다. 구민의 권리와 책무를 공고히 하기 위해서는 책무 대상을 구체적으로 명시하고 전 구민을 향한 교육, 홍보를 통한 긴밀히 소통하는 것이 필요하다. 대상자는 사회적 관계망을 중심으로 선정하고 확대된 상황적 요인도 반영하기 위해 대상자 특성 기반의 점수화 기준을 마련하며 대상자 누락을 방지하기 위한 프로토콜 구축이 제도적으로 확보되어야 한다. 급여는 개별화된 맞춤형 지원체계 구축이 필요하고 서비스 제공 전의 설명, 후의 모니터링을 통해 구체적인 평가와 관리를 통한 근거 기반의 급여 연계 대책마련이 요구된다. 사후 지원의 정당한 절차에 따른 행정적 행위에 대해서는 합리적인 책임 경계 설정이 필요하고 책임 주체의 정당성 확보, 행정적 책임의 범위를 명시하여 법적 근거를 마련한다. 재원은 중장기적인 재정계획을 수립하고 고정비용의 예산을 편성하여 안정적인 재원확보를 위한 제도 마련이 필요하다. 사후관리의 협력체계는 협력의무, 통보의무, 자료제공의무를 명시하여 실효성 있는 사후관리를 위한 연계체계를 마련한다. 또 인력 확보를 위해 전담팀을 설치하고 배치기준 및 슈퍼비전 체계를 규정하며 최초발견자를 위한 정신건강 지원을 위한 내용을 명시한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study examined loneliness-death prevention ordinances implemented by basic local governments in Busan. To enhance normative validity and compensate for limitations in document-based analysis, the effectiveness of the ordinances was also evaluated through focus-group interviews with responsible officials. The aim was to identify directions for ordinance revision and to provide foundational policy data, using an analytical framework consisting of concept, rights, beneficiaries, benefits, finance, and delivery system.
The findings show that ordinance definitions are expanding from traditional understandings toward more legally grounded concepts. Although many ordinances still define socially isolated households mainly as one-person households, recent revisions reflect a shift toward a relationship-centered perspective. The purpose of the ordinances should adopt a comprehensive approach that prioritizes social isolation prevention as a proactive response to loneliness-related deaths.
Weaknesses were identified in post-incident responses as part of local government heads’ responsibilities, indicating the need for clearer accountability. As community engagement is essential for prevention, residents’ rights and duties require more explicit consideration.
Regarding beneficiaries, clearer criteria are necessary to enable effective prevention, and approaches should extend beyond one-person households to include diverse forms of social disconnection. Benefits are largely prevention-oriented, underscoring the need for individualized services that strengthen social ties, while post-incident support remains limited. Financial provisions lack sufficient accountability, constraining stable program implementation. Delivery systems also show shortcomings, including weak mandatory cooperation mechanisms for post-incident management, absence of provisions for professional workforce development, and insufficient legal grounds for psychological support for first discoverers and related personnel.
Focus-group interviews indicated that expanded definitions have increased administrative burdens and operational confusion. Participants stressed that post-incident responses should be clearly recognized as a key governmental responsibility alongside isolation prevention, and that strengthening residents’ rights and duties requires broader social consensus. They emphasized the need for beneficiary selection based on social networks rather than service use, the importance of personalized services, and the necessity of stable financial resources.
Stronger cooperation systems were also identified as essential for improving post-incident management, administrative capacity, and emotional support for first discoverers.
Overall, this study is meaningful in that it analyzes loneliness-death prevention ordinances as legal foundations within local communities and derives directions for revision and policy implications for Busan’s basic local governments. By moving beyond purely legal and normative analysis, it offers practical insights into operational improvement.
Based on these findings, key policy recommendations include clarifying definitions and categorizing social isolation by risk and priority, preventing excessive concentration of administrative responsibility, and explicitly emphasizing relationship recovery and community network building in ordinance purposes.
Responsibilities for post-incident management should be clearly defined with legal support. Residents’ rights and duties should be reinforced through clear specification of target groups and public education. Beneficiaries should be identified using social-network-based criteria with protocols to prevent exclusion.
Individualized benefit systems with monitoring and evaluation are needed, along with clear legal boundaries of administrative responsibility. Finally, stable funding through long-term financial planning, strengthened cooperation systems, dedicated staffing, supervision, and mental-health support for first discoverers should be institutionally secured.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 01
• 1. 연구의 필요성 01
• 2. 연구의 목적 및 연구문제 04
• Ⅱ. 이론적 배경 및 선행연구 05
• 1. 고독사의 개념 및 현황 05
• 1) 고독사의 개념 05
• 2) 고독사의 요인 06
• 3) 고독사 현황 08
• 4) 고독사 예방 및 관리에 관한 법률 10
• 2. 고독사 예방 관련 조례 12
• 1) 조례의 기능 및 역할 12
• 2) 고독사 예방 관련 조례 13
• 3) 부산광역시 기초자치단체의 고독사 예방 관련 조례 15
• 3. 고독사 예방 조례 관련 선행연구 17
• Ⅲ. 연구방법 20
• 1. 연구설계 20
• 2. 조례 분석틀 20
• 3. 초점집단면담(FGI)의 구성 및 절차 23
• 4. 분석절차 26
• Ⅳ. 연구 결과 28
• 1. 부산시 기초자치단체의 고독사 예방 관련 조례 분석 결과 28
• 1) 개념 28
• 2) 권리 30
• 3) 대상자 범위의 포괄성 및 적절성 33
• 4) 급여의 종류와 수준 36
• 5) 재정의 책임성 39
• 6) 전달체계 40
• 2. 초점집단면담(FGI) 분석 결과 42
• 1) 정의 확대에 따른 혼란 44
• 2) 예방부터 사후지원의 필요성 46
• 3) 포괄적인 대상자 설정 48
• 4) 고독사 예방을 위한 노력 51
• 5) 재정지원의 중요성 53
• 6) 조직 내외의 지지와 협조 필요 53
• 3. 조례의 분석과 초점집단면담(FGI)의 해석 및 주요 시사점 56
• Ⅴ. 결론 및 제언 60
• 1. 연구결과 요약 및 논의 60
• 2. 연구의 함의 및 제언 63
• 1) 연구의 함의 63
• 2) 연구의 제언 및 한계 64
• [참고문헌] 70
• [부 록] 77