지방선거 정당공천의 필요성과 개선과제 : 2024년 금정구청장 서울시교육감 보궐선거를 중심으로 = The Need For Party Nominations in Local Elections and Tasks for Improvement - Focusing on the 2024 By-elections for the Geumjeong District Mayor and the Seoul Superintendent of Education -

국문 초록 (Abstract)

지방선거 정당공천 문제는 지방선거 제도가 도입되면서부터 끊임없이 반복된 쟁점이다. 우리나라에서는 2005년 8월 개정된 공직선거법에 따라 2006년 지방선거에서부터 기초의원 선거에까지 정당공천이 보장되어 제도화는 일단락되었으나, 정당공천을 둘러싼 논쟁은 여전히 사라지지 않았다. 정당공천 찬성론자들은 대체로 대의민주주의의 기본 원칙, 책임정치의 기반으로서 정당의 역할, 정당정치 제도화를 위한 선택, 지방정치의 중앙정치와의 연계성, 출마 후보에 대한 정보제공 등을 논거로 제시하며, 정당공천에 대해 제기되는 문제에 대해서는 점진적으로 제도를 개선해 나가자고 주장한다. 반면, 정당공천 반대론자들은 지방자치의 ‘비정치적’이라는 특성, 중앙정치에의 예속 가능성, 지역주의 확산과 고착화, 정당공천 과정에서의 부정부패 등을 논거로 정당공천 금지 또는 배제를 주장해 왔다.
본 연구는 지금까지 이러한 정당공천의 논의가 정상적인 전국 선거를 중심으로 이루어져 왔음에 주목하고, 현직의 궐위로 인해 발생하는 재·보궐선거에서 정당공천의 영향을 분석한다. 2024년 10월 재·보궐선거의 경우, 정당공천이 적용되는 기초자치단체장 선거인 부산 금정구청장 선거와 정당공천이 적용되지 않는 서울시교육감 선거가 동시에 치러져 후보 선정부터 선거운동의 과정, 그리고 선거의 결과까지 명확하게 비교할 수 있는 사례가 되었다.
두 선거는 후보 선정 과정에서 ‘정당 내 경선’과 ‘정당과 무관한 후보단일화’라는 차별화된 경로를 거쳤으나 결국, 특정 정당과의 동일성을 지향하는 유사한 과정을 보였다. 또한 후보가 확정된 후 선거운동 과정에서도 ‘정권심판론’과 ‘지역 일꾼론’이라는 동일한 프레임에서 벗어나지 못했다. 이처럼 정당공천 유무라는 근본적인 제도의 차이에도 불구하고 전반적인 선거 과정에서 차별점을 보이지 못한 반면, 투표율에 있어서는 금정구청장 선거가 47.2%로 23.5%에 불과한 서울시교육감 선거에 비해 2배 이상 높게 나타났다.
선출직 공직자의 가장 중요한 존립 근거는 민의의 대표성이다. 이러한 대표성은 선거 과정의 공정성이라는 절차적 정당성과 함께, 유권자 다수의 참여라는 결과적 정당성을 함께 요구한다. 그렇기 때문에 특히, 재·보궐선거와 같이 유권자의 관심이 낮은 선거의 경우, 더더욱 정당조직이라는 시스템의 작동이 중요하다.
이에 본 연구는 대표성의 가장 중요한 척도인 ‘투표율 제고’라는 측면에서 교육감선거에 정당공천을 적용할 것을 제안한다. 이를 통해 ‘형식적 정당공천 배제’와 ‘실질적 정당효과’라는 교육감 선거의 현실적 괴리 또한 극복할 수 있을 것이다. 아울러, 재·보궐선거에서 정당의 책임성 강화와 유권자의 알권리 보장, 이를 통한 투표율 제고를 위해 선거 방송토론 확대와 후보의 선거공약집 의무화 등 두 가지 제도적 개선 방안도 제시한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The issue of party nominations in local elections has been a continuously recurring point of contention since the introduction of the local election system. In South Korea, the revision of the Public Official Election Act in August 2005
institutionalized party nominations even in basic council elections beginning with the 2006 local elections, bringing the formal debate over systemization to a temporary close. However, controversies surrounding party nominations have persisted. Proponents generally argue on the basis of the fundamental principles of representative democracy, the role of political parties as the foundation of responsible politics, the need to institutionalize party politics, the linkage between local and central politics, and the provision of information about candidates. They contend that the issues raised about party nominations should be addressed through gradual institutional improvements.
In contrast, opponents advocate for prohibiting or excluding party nominations by citing the supposedly “non-political” nature of local autonomy, the risk of subordination to central politics, the reinforcement of regionalism, and the corruption that may occur in the party nomination process.
This study notes that existing debates on party nominations have largely focused on regular nationwide elections, and instead analyzes the impact of party nominations in by-elections and re-elections triggered by vacancies in office. In the October 2024 by-elections, two elections were held simultaneously: the Geumjeong District Mayor election in Busan, where party nominations are permitted, and the Seoul Superintendent of Education election, where party nominations are not allowed. This created a clear comparative case from candidate selection to campaign processes and final outcomes.
The two elections followed distinct nomination paths—“intraparty primaries” in the district mayoral race and “non-party candidate consolidation” in the superintendent race—yet both ultimately demonstrated similar tendencies in which candidates aligned themselves with specific political parties. Moreover, once candidates were finalized, both elections failed to deviate from identical campaign frames such as “judgment on the administration” versus “local competence.” Despite the fundamental institutional difference of whether party nominations were permitted, the overall electoral processes displayed few distinguishing features. However, a notable difference appeared in voter turnout: the Geumjeong District Mayor election recorded 47.2%, more than double the mere 23.5% turnout in the Seoul Superintendent election.
The core basis for the legitimacy of elected public officials lies in their representativeness of public opinion. Such representativeness requires both procedural legitimacy—ensuring fairness in the electoral process—and substantive legitimacy—achieved through broad participation by voters. For this reason, especially in low-salience elections such as by-elections, the effective functioning of political party organizations becomes even more critical.
Accordingly, this study proposes that party nominations be introduced in superintendent elections from the perspective of enhancing voter turnout, the most important indicator of representativeness. Doing so may also resolve the current disconnect in superintendent elections between the “formal exclusion of party nominations” and the “substantive influence of political parties.” Additionally, the study presents two institutional reform measures to strengthen party accountability and voters’ right to information in by-elections—expanding televised candidate debates and mandating the publication of policy platforms—ultimately contributing to higher voter turnout.

목차 (Table of Contents)

• 제 1장 서론 1
• 제 1절 연구의 배경과 목적 1
• 제 2절 연구의 범위와 방법 2
• 제 3절 분석 개요와 구성 3
• 제 2장 선행연구의 검토 4
• 제 1절 지방선거 정당공천 제도에 대한 논의 4
• 제 2절 교육감 선거 정당공천 제도에 대한 논의 8
• 제 3절 정당공천 관련 해외 사례 11
• 제 3장 금정구청장 보궐선거의 특징과 평가 14
• 제 1절 보궐선거 전 주요 정치 상황 14
• 제 2절 역대 금정구청장 선거 결과 및 특징 16
• 제 3절 보궐선거 발생 사유, 선거운동 및 결과 17
• 제 4절 보궐선거 후보 선정 및 선거운동 과정의 특징 21
• 제 4장 서울시교육감 보궐선거의 특징과 평가 23
• 제 1절 역대 서울시교육감 선거 결과 및 특징 23
• 제 2절 보궐선거 발생 사유, 선거운동 및 결과 25
• 제 3절 보궐선거 후보 선정 및 선거운동 과정의 특징 30
• 제 5장 지방선거 정당공천의 필요성과 개선 방안 32
• 제 1절 정당공천의 필요성 ; 투표율 제고 32
• 제 2절 정당공천의 개선 방안 교육감 선거 정당공천 도입 34
• 제 3절 추가 개선 과제 방송토론 확대와 선거공약집 의무화 36
• 제 6장 결론 39
• 참고문헌 42
• Abstract 45