한국 공공외교의 단절과 연속 : 국가브랜드위원회의 설립과 공공외교법의 제정

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In the twenty-first century, international politics has evolved into a multilayered environment characterized by simultaneous competition and cooperation among states, revealing the limitations of traditional diplomatic practices. In this context, public diplomacy—defined as diplomatic activities aimed at directly influencing the perceptions and attitudes of foreign publics—has emerged as a core strategic instrument, gaining prominence as a major analytical framework in both academic research and policy practice. Korea is widely regarded as a country that has accumulated substantial soft power resources through the global diffusion of the Korean Wave (Hallyu) and the achievements of economic development. These assets have provided a structural foundation for the advancement of public diplomacy as a central component of Korea’s foreign policy strategy.

Against this backdrop, this study seeks to analyze the institutional formation and policy development of Korea’s public diplomacy from the perspective of continuity rather than discontinuity. In particular, it aims to examine the linkage between the policy activities of the Presidential Council on Nation Branding (2009–2013), established under the Lee Myung-bak administration, and the enactment of the Public Diplomacy Act in 2016, thereby elucidating the pathway through which Korea’s public diplomacy was institutionalized and legalized. While existing studies have largely focused on the policy framework and performance of public diplomacy following the enactment of the Public Diplomacy Act—often emphasizing cultural diplomacy—this study differentiates itself by foregrounding the role of nation image and nation branding policies implemented prior to the formal institutionalization of public diplomacy.

Even before the term “public diplomacy” became widely established, Korea had actively pursued various forms of image-enhancement initiatives. Notably, major international events such as the Seoul Olympics and the Korea–Japan FIFA World Cup contributed to the formation of Korea’s national image, while successive administrations—from the Kim Dae-jung government (1998–2003) onward—undertook continuous efforts to enhance that image. Among these initiatives, the Presidential Council on Nation Branding established under the Lee Myung-bak administration serves as a representative case that illustrates the strategic and institutional formation of Korea’s public diplomacy. To examine this continuity, the study proceeds as follows.

First, it reviews the historical evolution of Korea’s external image policies and identifies policy continuity through the nation image initiatives pursued during the Kim Dae-jung and Roh Moo-hyun administrations. Building on this background, the study analyzes the circumstances under which the Lee Myung-bak administration designated nation branding as a national priority in the aftermath of the global financial crisis, as well as the process through which the Presidential Council on Nation Branding was established. As an organization founded by presidential decree, the Council promoted government-wide policies that integrated cultural, economic, and diplomatic resources, centering on mid- to long-term nation branding strategies and the First and Second Basic Plans for Nation Branding. Its major initiatives—including the utilization of international events, the promotion of culture-based diplomacy grounded in Hallyu, the dissemination of Korea’s development model, the improvement of global perceptions of Korean society, and the expansion of tourism and international cooperation—embodied key characteristics of public diplomacy and exerted a significant influence on the subsequent direction of Korea’s public diplomacy policies.

At the same time, the Council faced structural limitations stemming from its status as a temporary organization based on a presidential decree, constraints on inter-ministerial coordination, and the lack of sustainability in national image management. This study analyzes these limitations in connection with discussions on the legalization of nation branding policies and compares the institutional characteristics of the presidential decree-based Council with those of the Public Diplomacy Act. Through this comparison, it demonstrates that the Public Diplomacy Act represents an institutional reconfiguration of both the experiences and limitations of the earlier nation branding framework.

Furthermore, by examining the legislative process and key provisions of the Public Diplomacy Act, this study explores how Korea’s public diplomacy was systematized and institutionalized on a legal foundation. By clearly defining the concept of public diplomacy and specifying its implementation framework, governmental responsibilities, and evaluation mechanisms, the Act played a pivotal role in transforming the policy experiments of the nation branding era into a formalized public diplomacy system.

In conclusion, this study positions the Presidential Council on Nation Branding as a policy experiment and a crucial institutional bridge that functioned in the pre-institutional stage of Korea’s public diplomacy. It interprets the transition from nation image policies to nation branding strategies and ultimately to the enactment of the Public Diplomacy Act not as a rupture, but as a process of gradual transformation. Through this analysis, the study clarifies the formation pathway and distinctive features of Korea’s public diplomacy and offers policy implications for the future development of Korea’s public diplomacy strategy.

국문 초록 (Abstract)

21세기 국제정치는 국가 간 경쟁과 협력이 다층적으로 전개되는 환경 속에서 전통적 외교 방식의 한계를 노출하고 있으며, 이에 따라 외국 국민의 인식과 태도에 직접적으로 영향을 미치는 공공외교(Public Diplomacy)가 핵심 외교 전략으로 부상하였다. 한국은 한류를 비롯한 다양한 문화콘텐츠의 확산과 경제 발전의 성과를 바탕으로 높은 수준의 소프트파워(soft power) 자산을 축적한 국가로 평가받고 있으며, 이를 토대로 공공외교는 한국외교의 중심 외교 전략으로 발전하고 있다.

본 연구는 이러한 문제의식에서 출발하여, 한국 공공외교의 제도적 형성과 정책적 발전 과정을 ‘단절’이 아닌 ‘연속’의 관점에서 분석하고자 한다. 특히 이명박 정부 시기 대통령 직속으로 설치된 국가브랜드위원회(2009~2013)의 정책 활동과 2016년 제정된 공공외교법 간의 연계성을 중심으로, 한국 공공외교가 어떠한 경로를 통해 제도화 및 법제화되었는지를 규명하는 데 연구의 목적을 둔다. 기존 연구들이 공공외교법 제정 이후의 정책 체계나 문화외교 중심의 성과 분석에 주로 집중해 온 반면, 본 연구는 공공외교 개념이 제도적으로 정착되기 이전 단계에서 수행된 국가이미지 및 국가브랜드 정책의 역할을 본격적으로 조명한다는 점에서 차별성을 지닌다.

‘공공외교’라는 용어가 정착되기 이전에도 한국은 다양한 형태의 이미지 제고 활동을 수행해 왔으며, 특히 서울올림픽이나 한·일월드컵과 같은 국제 대형 행사를 바탕으로 형성된 국가이미지를 김대중 정부(1998~2003)에서부터 국가이미지 제고를 위한 시도가 지속적으로 이루어졌다. 대표적인 사례로 이명박 정부(2008~2013)에 설치된 국가브랜드위원회는 한국 공공외교의 제도적이고 전략적 형성 과정을 보여준다. 이러한 연속성을 살펴보기 위해 본 연구는 다음과 같이 구성된다.

먼저 한국에서 대외 이미지 정책이 어떠한 역사적 흐름 속에서 전개되어 왔는지를 검토하고, 김대중·노무현 정부 시기의 국가이미지 제고 정책을 통해 정책적 연속성을 확인한다. 이러한 전사를 바탕으로 이명박 정부가 글로벌 금융위기 이후 국가브랜드 제고를 국가적 과제로 설정하게 된 배경과 국가브랜드위원회의 설립 과정을 분석한다. 국가브랜드위원회는 대통령령에 근거한 조직으로서, 국가브랜드 중장기 발전전략과 제1차 및 제2차 국가브랜드 기본계획을 중심으로 문화, 경제, 외교 자원을 통합하는 범정부적 차원에서 정책을 추진하였다. 국제행사 활용, 한류 기반 문화외교 강화, 경제 발전 모델 홍보, 글로벌 시민 인식 개선, 관광 및 국제협력 확대 등 위원회의 주요 사업은 공공외교적 성격을 내포하며, 이후 한국 공공외교 정책의 방향 설정에 중요한 영향을 미쳤다.

그러나 동시에 국가브랜드위원회는 대통령령 기반 임시기구라는 제도적 한계, 부처 간 조정 기능의 제약, 국가이미지 관리의 지속 가능성 부족이라는 구조적 문제를 안고 있었다. 본 연구는 이러한 한계를 국가브랜드 정책의 법제화 논의와 연계하여 분석하고, 대통령령에 근거한 국가브랜드위원회 체제와 공공외교법의 제도적 차이를 비교 및 검토한다. 이를 통해 공공외교법이 기존 국가브랜드 정책의 경험과 한계를 제도적으로 재구성한 결과물임을 밝힌다.

나아가 본 연구는 공공외교법의 제정 과정과 주요 조항을 분석함으로써, 한국 공공외교가 법적 기반 위에서 체계화, 제도화되는 과정을 고찰한다. 공공외교법은 공공외교의 개념 정의, 추진 체계, 정부의 책무와 평가 구조를 명문화함으로써, 국가브랜드위원회 시기의 정책 실험을 제도적 공공외교 체제로 전환시키는 역할을 수행하였다.

결론적으로 본 연구는 국가브랜드위원회를 한국 공공외교의 제도화 이전 단계에서 기능한 정책적 실험이자 핵심적 연결 고리르 밝혀주고, 국가이미지 정책에서 국가브랜드 전략, 그리고 공공외교법 제정으로 이어지는 과정을 단절이 아닌 점진적 전환의 과정으로 해석한다. 이를 통해 한국형 공공외교의 형성 경로와 특징을 규명하고, 향후 한국 공공외교 정책의 발전 방향에 대한 정책적 시사점을 제시하고자 한다.