건설산업 공공조달 절차에서의 실태조사 및 입찰보증금 귀속의 입법 개선방안

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study aims to clarify the legal nature of the factual investigation conducted under the 「Construction Industry Basic Act」 in the public procurement procedures of the construction industry, and to examine the limits of bid bond forfeiture based on such investigations in light of the principle of the rule of law. Public procurement constitutes a series of administrative procedures through which public entities such as the State and local governments procure works, goods, or services from the private sector to fulfill public functions and policy objectives. As such, it is a field in which publicity, transparency, and fairness are required. In the construction industry, factual investigations are utilized as a system designed to achieve the public purpose of preventing “paper companies.” However, due to the lack of explicit legal grounds and procedural safeguards, their legality has been questioned. Bid bond forfeiture is generally understood as a stipulated liquidated damages clause arising from the bidder’s contractual breach. Yet, when an administrative authority unilaterally determines forfeiture based on the results of a factual investigation, such action effectively constitutes a sanctionary administrative act. Nevertheless, current judicial precedents consistently treat bid bond forfeiture as a matter of private law, denying its administrative nature and limiting disputes to civil litigation. Consequently, affected parties cannot obtain effective relief based on general administrative law principles such as due process and proportionality. Accordingly, this study analyzed relevant statutes—including the 「Construction Industry Basic Act」, the 「National Contracts Act」, and the 「Local Contracts Act」—to derive the legal basis and limits of factual investigations conducted in the construction industry’s public procurement procedures. Through the review of pertinent case law, it argues for the recognition of the administrative nature of bid bond forfeiture. Moreover, by analyzing local ordinances such as the 「Gyeonggi-do Ordinance on the Promotion of the Local Construction Industry」, this study examines the scope of autonomous legislative power and the issue of enacting ordinances concerning delegated administrative affairs. In conclusion, the factual investigation system in the public procurement process of the construction industry must be operated on the basis of clear statutory authority and procedural legitimacy, given the legitimacy of its public purpose in combating paper companies. Furthermore, bid bond forfeiture should be recognized as an administrative disposition, necessitating amendments to the relevant statutes and a change in judicial precedent. Through such legislative improvements, it will be possible to enhance fairness and reliability in the public procurement procedures of the construction industry and achieve a rational system that harmonizes public and private interests.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 건설산업 공공조달 절차에서 시행되고 있는 「건설산업기본법」상 실태조사의 법적 성격과 실태조사 결과에 따른 입찰보증금 귀속이 법치행정의 원칙에 비추어 어떠한 한계를 가지는지 규명하는 것을 목적으로 한다. 공공조달은 국가나 지방자치단체 등 공공기관이 공공서비스의 수행이나 정책목표를 달성하는 데 필요한 공사 등을 시장으로부터 조달하는 일련의 행정적 절차로서, 공공성·투명성·공정성이 요구되는 영역이다. 그 중 건설산업 공공조달 과정에서 시행되고 있는 실태조사는 페이퍼컴퍼니 단속이라는 공익적 목적을 위한 제도로 활용되고 있으나, 그 법적 근거와 절차적 통제가 미비하여 위법성이 문제 되어 왔다. 입찰보증금 귀속은 일반적으로 낙찰자의 계약상 의무 위반에 대한 손해배상액의 예정으로서 이해된다. 그러나 건설산업 공공조달 절차에서 시행되는 실태조사 결과에 따라 행정청이 일방적으로 입찰보증금 귀속을 결정하는 것은 사실상 제재적 행정작용의 성질을 가진다. 그럼에도 불구하고 현행 판례는 일관하여 입찰보증금 귀속의 행정처분성을 부정하고, 사법상 문제로만 보아 입찰보증금 귀속에 관한 분쟁을 민사소송으로만 해결하고 있다. 이에 따라 당사자는 적법절차원칙, 비례원칙 등 행정법 일반원칙 위반을 주장하여 실질적인 구제를 받을 수는 없다. 이에 본 연구는 「건설산업기본법」, 「국가계약법」, 「지방계약법」 등 관련 법령의 분석을 통하여 건설산업 공공조달 절차에서 시행되는 실태조사의 법적 근거와 한계를 도출하고, 관련 판례를 검토하여 입찰보증금 귀속의 처분성을 인정할 필요성이 있음을 제시하였다. 또한 지방자치단체가 건설산업 공공조달 절차에서 실태조사를 시행하는 근거가 되는 「경기도 지역건설산업 활성화 촉진 조례」 등 지방자치단체의 조례를 분석하여, 자치입법권의 범위와 기관위임사무에 관한 조례 제정의 문제도 함께 검토한다. 결론적으로, 건설산업 공공조달 절차에서의 실태조사 제도는 페이퍼컴퍼니 단속이라는 정당한 공익적 목적을 가지고 있다는 점에서 법률적 근거와 절차적 정당성을 확보할 필요성이 있고, 실태조사 결과에 따른 입찰보증금 귀속은 행정처분으로서의 성격을 인정해야 한다. 따라서 관련 법 개정 및 판례의 변경이 필요하다. 입법 개선을 통해 건설산업 공공조달 절차의 공정성과 신뢰성을 제고함으로써, 공익과 사익이 조화를 이루는 합리적인 제도 운용이 가능할 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론
• 제1절 연구의 배경 및 목적
• 제2절 연구의 방법 및 범위 3
• 제2장 공공조달의 법적 구조와 입찰보증금 제도 5
• 제1절 공공조달의 의의와 발전 과정 5
• Ⅰ. 공공조달의 의의 5
• Ⅱ. 공공조달의 법적 성질 10
• Ⅲ. 공공조달 법제의 발전 과정 18
• 제2절 입찰보증금 제도의 의의와 기능 28
• Ⅰ. 입찰보증금의 의의 28
• Ⅱ. 입찰보증금의 기능 35
• Ⅲ. 입찰보증금의 법적 근거 40
• Ⅳ. 검토 48
• 제3절 소결 49
• 제3장 건설산업 공공조달 절차에서의 실태조사 제도의 문제점 51
• 제1절 실태조사의 의의 51
• Ⅰ. 실태조사의 개념과 기능 51
• Ⅱ. 실태조사의 유형 60
• Ⅲ. 실태조사의 법적 성질 67
• 제2절 실태조사의 법적 근거와 관련법 77
• Ⅰ. 건설산업기본법 체계 77
• Ⅱ. 행정조사기본법과의 관계 83
• Ⅲ. 국가계약법과 지방계약법의 규정 87
• 제3절 실태조사 결과에 따른 조치 89
• Ⅰ. 개요 89
• Ⅱ. 입찰단계에서의 조치 90
• Ⅲ. 계약 단계에서의 조치 99
• 제4절 지방자치단체 조례에 근거한 실태조사 103
• Ⅰ. 경기도 지역건설산업 활성화 촉진 조례 103
• Ⅱ. 건설산업기본법의 위임 부재 문제 107
• Ⅲ. 기관위임사무와 자치사무 111
• Ⅳ. 헌법 및 지방자치법상의 한계 115
• 제5절 소결 121
• 제4장 입찰보증금 귀속조치의 법적 쟁점 122
• 제1절 입찰보증금 귀속조치의 의의 122
• Ⅰ. 입찰보증금 귀속조치의 개념 122
• Ⅱ. 입찰보증금 귀속조치의 법적 근거 122
• Ⅲ. 입찰보증금 귀속조치의 요건과 한계 123
• 제2절 입찰보증금 귀속조치의 법적 성질 128
• Ⅰ. 계약상 의무 위반설 128
• Ⅱ. 행정처분설 132
• Ⅲ. 검토 140
• 제3절 실태조사 결과에 따른 입찰보증금 귀속조치 141
• Ⅰ. 적법절차원칙의 적용 141
• Ⅱ. 사법적 계약관계와 권력적 행위 143
• Ⅲ. 권리구제수단의 부재 144
• Ⅳ. 제재수단의 경합 145
• 제4절 행정권력 개입과 행정법의 일반원칙 147
• Ⅰ. 사법상 계약 관계에 대한 행정권력의 개입 148
• Ⅱ. 입찰보증금 귀속조치와 신뢰보호원칙 151
• Ⅲ. 입찰보증금 귀속조치와 비례원칙 157
• 제5절 사법심사 및 권리구제방안 161
• Ⅰ. 민사소송에 의한 권리구제 가능성 161
• Ⅱ. 사법심사의 한계 164
• Ⅲ. 항고소송 대상성 인정 164
• 제6절 소결 165
• 제5장 실태조사와 입찰보증금 귀속조치의 입법 개선방안 168
• 제1절 권리구제확대방안 168
• Ⅰ. 실태조사 및 입찰보증금 귀속조치에 대한 이의제기 168
• Ⅱ. 입찰보증금 귀속조치에 대한 쟁송절차 174
• Ⅲ. 실태조사 결과에 대한 심사기준 177
• Ⅳ. 실태조사에 대한 무명항고소송 도입 178
• 제2절 실태조사 관련 제도 개정 방안 182
• Ⅰ. 실태조사와 입찰보증금 귀속 기준 개정 182
• Ⅱ. 지방자치단체 조례의 입법 한계 187
• 제6장 결론 192
• 참고문헌 195
• 영문초록 203