경비업무 다중운집행사 안전관리의 문제점에 관한 연구 = A Study on Problems in Security Operations for Safety Management at Mass-Gathering Events

국문 초록 (Abstract)

인간은 생존을 위한 사회 공동체를 형성해 왔으며, 이러한 집단적 행동은 집회시위, 문화·체육행사 등 다양한 다중운집 형태로 발전해 왔다. 그러나 대규모 인파가 모이는 현장은 사회·문화적 가치를 지니는 동시에 예기치 못한 군중행동과 사고로 인해 심각한 인명피해를 초래할 수 있는 고위험 공간이기도 하다. 2005년 상주 콘서트 압사사고, 2014년 판교 환풍구 붕괴사고, 2022년 발생한 10·29 이태원참사 등은 다중운집 상황에서 미흡한 안전관리의 문제점을 드러낸 대표적 사례이다. 2020년 코로나19 팬데믹 사태를 겪으며 고강도 사회적 거리두기와 집회행사 금지 조치를 시행하였음에도, 일부 집합금지 명령 위반 집회로 감염병 대응이 방해되는 등 부적절한 집단행동으로 인한 문제가 반복되었다. 세월호 사건 이후 정부는 미국의 FEMA를 모델로 국민안전처를 신설하고 재난 관련 법령을 개정하였으나, 국민안전처는 2017년 해체되었고 현재 다중운집 안전관리는 개별법 중심으로 운영되고 있으며,「경비업법」상 집단민원현장과 2025년부터 시행 중인 혼잡·교통유도경비를 제외하면 다중운집 상황을 포괄적으로 정의하는 규정은 미비하고, 업무 주체간의 협업과 역할에 대한 정책적·학술적 논의도 상대적으로 부족한 실정이다.
따라서 이 연구는 경비업무 전문가들의 인식을 중심으로 다중운집행사 안전관리 과정에서 드러나는 문제점을 분석하고 그에 따른 다양한 논의를 도출하는데 목적을 두고 연구하였다. 이를 위해 국내 다중운집 사고 사례와 선행연구, 관련 법제도를 살펴보고 다중운집행사 안전관리 업무를 수행하는 경찰, 국가기관 보안실무자, 민간경비 종사자 등 경비업무 전문가를 대상으로 반구조화된 심층면담을 통한 질적 사례연구로 분석하였다.
연구 결과, 첫째, 군중의 흐름과 밀집도, 공간 구조와 같은 물리적 요인뿐 아니라 돌발·선동·외부자극, 집단사고와 신규 규범 형성, 시민의식 결여와 안전 불감증이 복합적으로 작용하면서 위험이 급격하게 증가하는 과정을 확인하였다. 이러한 양상은 단순한 인파 규모 중심의 관리가 다중운집행사에서 발생하는 심리적, 사회적 위험을 충분히 설명하거나 통제하지 못한다는 점을 보여준다.
둘째, 권한 전환 및 협력 운영 체계에서 구조적 한계가 확인되었다. 다중운집행사 안전관리의 업무 주체들 사이에서 권한 전환에 대한 명확한 기준이 부재하였고, 권한과 책임이 모호한 상태에서 ‘권한 공백’과 상호 눈치 보기, 소극적 대응이 반복되는 것으로 나타났다. 협력 운영체계 역시 법령이나 표준화된 매뉴얼보다 관할, 담당자, 기관, 관행에 따라 좌우되는 경향이 강하였으며 실무자의 경우 정례적인 훈련은 실효성이 떨어지며 오히려 행사 직전의 현장점검과 위험요소 확인을 반복하는 현장 기반 운영 방식이 보다 현실적이고 효율적이라고 인식하고 있었다. 이는 권한 전환 기준, 역할 정렬, 정보공유 및 지휘·보고 체계 등에 관한 협력 운영체계의 표준화와 제도화가 미흡하다는 점을 문제점으로 시사하였다.
셋째, 안전관리 관련 법제의 미비가 다중운집행사 안전관리의 실효성을 저해하는 구조적 요인으로 작용하고 있었다. 각 업무 주체들에게 부여된 법적 권한은 예방적·소극적 역할에 머무르는 경우가 많아, 위험 상황에서 어느 범위까지 개입하고 조치할 수 있는지에 대한 법적 근거와 면책 기준이 불명확하다는 것이 문제점으로 나타났다.
이러한 문제점의 분석을 바탕으로 이 연구는 경찰 개입 전 한시적 조치권 부여와 안전관리 권한 전환 시점의 구체화, 경비업무 종사자에 대한 보호 제도 강화, 유연성과 적응성을 갖춘 현장 중심 매뉴얼과 사후평가(AAR) 기반 학습체계 구축, 참여 기반의 교육 프로그램 및 지속적이고 상시적 안전 캠페인의 제도화를 시사점 및 논의의 방향으로 제시하였다. 이는 다중운집행사 안전관리의 문제를 경비업무 전문가의 인식 분석을 통해 구조적으로 드러내고, ‘통제와 사후대응’ 중심의 안전관리 체계에서 업무 주체들과 시민이 함께 책임을 분담하는 협력적 안전관리 체계로의 전환 필요성을 제기했다는 점에서 경호학의 학문적 기초를 제공하는데 의의를 갖는다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 1
• 1. 연구의 필요성 및 목적 1
• 2. 연구의 제한점 3
• 3. 용어의 정의 4
• Ⅱ. 이론적 배경 6
• 1. 다중운집행사의 개념 및 의의 6
• 1) 다중운집행사의 개념과 특성 6
• 2) 군중통제와 군중관리 14
• 3) 안전관리의 주체 및 특징 17
• 2. 다중운집행사 안전관리 현황 19
• 1) 국내 다중운집행사 안전관리 실태 22
• 2) 해외 다중운집 안전관리 실례 비교 34
• 3. 선행연구 검토 42
• 1) 다중운집행사의 현장 위험요인 42
• 2) 권한전환 및 협력 운영체계 44
• 3) 안전관리 관련 법제 47
• Ⅲ. 연구 방법 50
• 1. 연구의 설계 50
• 2. 연구의 참여자 53
• 3. 자료 수집 및 분석 방법 55
• 4. 연구의 신뢰도 및 윤리성 61
• Ⅳ. 다중운집행사 안전관리 쟁점 62
• 1. 다중운집행사 현장 위험요인의 인식 문제 62
• 1) 군중 흐름·공간 구조의 위험 62
• 2) 돌발·선동·외부자극 66
• 3) 시민의식 결여와 안전 불감증 69
• 2. 권한 전환 및 협력 운영 체계상의 한계 72
• 1) 권한 전환 기준의 불명확성 72
• 2) 업무 주체 간 협업의 효율성 문제 76
• 3) 안전관리 체계의 표준화 및 제도화 79
• 3. 안전관리 관련 법제의 미비 82
• 1) 법적 권한 및 면책 근거의 부재 82
• 2) 다중운집행사 안전관리의 실효성 부족 86
• Ⅴ. 분석 및 논의 91
• 1. 법적 권한과 책임의 구체화 91
• 1) 권한 공백 최소화를 위한 한시적 조치권 91
• 2) 안전관리 권한 전환 기준에 대한 구체화 93
• 3) 경비업무 종사자에 대한 보호 체계 강화 95
• 2. 다중운집행사 현장 중심의 고려 98
• 1) 유연성과 적응성을 기반으로 하는 매뉴얼 구성 98
• 2) 현장 점검 및 실시간 운영 관리체계의 강화 100
• 3) 사후평가(AAR) 기반의 현장 경험 축적 102
• 3. 시민의식 제고와 신뢰 회복을 위한 노력 105
• 1) ‘안전관리 동반자’로서의 시민 인식 전환 105
• 2) 참여 기반의 교육 프로그램 개발과 제도화 108
• 3) 안전의식 제고를 위한 캠페인 확대 109
• 4. 논의 112
• 1) 법적 권한과 책임의 구체화에 대한 논의 112
• 2) 현장 중심의 고려에 대한 논의 114
• 3) 시민의식 제고와 신뢰 회복에 대한 논의 116
• Ⅵ. 결론 및 제언 118
• 1. 결론 118
• 2. 제언 121
• 참 고 문 헌 124
• ABSTRACT 138
• 부록 142