교원의 정치적 기본권 논의 분석 : 문재인 정부 시기를 중심으로 = An Analysis of Teachers’ Political Rights Deliberation :Focusing on the Moon Jae-in Administration

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 문재인 정부 시기(2017년 5월 ~ 2022년 5월) 대한민국 교원의 정치적 기본권 논의가 전개된 과정과 그 함의를 분석하는 것을 목적으로 한 다. 문헌연구 방법을 통하여 교원의 정치적 기본권 현황, 문재인 정부 시기 교원의 정치적 기본권에 대한 주체별 입장, 문재인 정부 시기 교원의 정치적 기본권 논의 과정을 분석하였다. 교원의 정치적 기본권 현황은 정치적 기본권의 구성요소와 교원의 정치적 기본권 유관법령으로 나누어 분석하였다. 정치적 기본권의 구성요소는 다시 참정권과 정치적 자유권으로 세분화하여 고찰하고, 교원이 지닌 시민이자 공 무원이라는 이중적 지위에서 발생하는 법적·사회적 쟁점들을 분석하였다. 그 결과 대한민국 헌법과 교육기본법은 교육의 중립성을 보장하지만, 실제 하위 법령인 「국가공무원법」, 「정당법」, 「공직선거법」 등은 이를 해석하는 과정에서 교원의 정당 가입이나 선거운동, 사적인 정치적 표현까지 광범위하 게 제한하고 있음을 확인하였다. 문재인 정부 시기 교원의 정치적 기본권 논의는 행정부, 입법부, 교원단체, 사법부 등 각 주체 간의 입장차로 인해 복합적인 양상을 띠었다. 대통령과 청와대는 개헌안 등을 통해 교원의 정치적 기본권 확대를 적극적으로 추진하 였으나, 실무 부처인 교육부와 인사혁신처가 교육 현장의 정치화 우려와 법 적 안정성을 이유로 신중한 태도를 견지하면서 개혁 동력이 약화되었다. 국 회에서는 해당 논제에 대한 집권 여당의 찬성과 제1야당의 이념적 반대가 명 확히 대립하며 입법적 합의를 도출하는 데 실패하였다. 당사자인 교원단체 내부에서도 전면적인 권리 회복을 주장하는 전교조와 부분적 확대를 지지하 는 교총의 노선이 병존하여 단일한 사회적 요구를 형성하지 못하였다. 사법 부의 경우, 헌법재판소는 공무원의 정치단체 가입 금지 법률에 대해서는 위 헌 결정을, 정당 가입 및 선거운동 제한 법률에 대해서는 합헌을 유지하면서 교원의 정치적 기본권 논의의 법리적 경계를 규정하였다. 문재인 정부 시기 교원의 정치적 기본권 논의 과정은 주요 지표들을 통해 드러났다. 문재인 정부는 100대 국정과제와 대통령 개헌안을 통해 교원의 정 치적 기본권 보장을 시도하였으나, 국회의 정치적 대립으로 인해 초기 성과 를 거두지 못하였다. 2019년 국가인권위원회의 법령 개정 권고 역시 행정부 내 부처 간 이견과 보수적인 방침에 가로막혀 최종 수용에 이르지 못하였다. 논의의 전환점은 2020년 헌법재판소가 교원의 정치단체 가입 금지에 대해 일 부 위헌 결정을 내리며 마련되었고, 이는 해당 문제를 입법부의 실질적 과제 로 격상시켰다. 이에 따라 21대 국회에서 관련 법안들이 다수 발의되었으나, 교육 현장의 정치화를 우려하는 야당과 단체들의 반대로 인해 상임위원회 단 계에서 장기 계류되었다. 이 시기의 과정은 사법부의 전향적 판결이 입법부 의 기능 부진과 사회적 합의 부재로 인해 제도적 결실을 보지 못한 양상을 명확히 보여주었다. 본 연구의 의의는 다음과 같다. 첫째, 교원의 정치적 기본권이라는 헌법적 주제를 문재인 정부라는 특정 시기의 정치·사회적 맥락 속에서 종합적으로 분석하였다. 둘째, ‘사법 촉발 후 입법 지체’라는 정책 결정 과정의 한 단면을 포착하여 사법부의 전향적 판결이 입법부의 이념 대립과 행정부의 저항에 의 해 제도화되지 못하는 분석의 틀을 제시하였다. 셋째, 교원의 정치적 기본권 을 제한하는 촘촘한 법령 체계를 참정권과 정치적 자유권의 관점에서 체계적 으로 분류하고 그 구조적 한계를 규명하였다. 그러나 연구 방법론상 공식적 인 문서에 드러나지 않는 당시 시대적 상황이나 가장 주요한 주체 중 하나인 시민들의 의견을 구체적으로 다루지 못하였다는 한계가 있다. 또한 교원의 정치적 기본권 확대가 실제 교육 현장에 미칠 영향에 대한 실증적 분석이 부 족하다. 문재인 정부 시기 교원의 정치적 기본권 논의는 국정과제로서의 의제 설정 과 사법부의 전향적 결정을 통해 제도적 변화를 향한 진전을 이루었다는 점 에서 학술적·정책적 의의를 가진다. 본 연구는 교원의 정치적 기본권에 대한 일련의 정책 및 논의 과정, 즉 공무원 및 교육의 정치적 중립성과 교원의 시 민으로서의 정치적 자유라는 가치의 공존이, 단순한 법리적 해석의 문제에 머무는 것이 아니라 우리 사회의 민주적 합의와 직결된 정치적·사회적 과제 임을 규명하였다. 교원의 정치적 기본권 보장에 대한 우리 사회의 합의는 문 재인 정부 시기 논의를 통해 진일보했다. 이 시기의 성과를 바탕으로 보다 심도 있는 논의가 진행되고 실질적인 제도적 변화로 이어지기를 기대한다.

목차 (Table of Contents)

• 국문초록 ⅰ
• Ⅰ. 서론 1
• 1. 연구의 필요성 및 목적1
• 2. 선행연구 검토3
• 3. 연구문제 7
• 4. 연구방법 7
• Ⅱ. 교원의 정치적 기본권 현황 10
• 1. 정치적 기본권의 구성요소10
• 가. 참정권 12
• 나. 정치적 자유권13
• 2. 교원의 정치적 기본권 유관 법령14
• 가. 교원의 정치적 중립성 관련 법령 15
• 1) 헌법 제7조 15
• 2) 헌법 제31조 4항16
• 3) 교육기본법 제6조 제1항 및 제14조 제4항 17
• 나. 교원의 정치적 기본권 제한 법령18
• 1) 참정권(공직선거권) 제한 법령 19
• 2) 정치적 자유권 제한 법령21
• Ⅲ. 문재인 정부 시기 교원의 정치적 기본권에 관한 주체별 입장31
• 1. 행정부 31
• 가. 대통령 (헌법 정책자문위원단) 31
• 나. 정부부처 및 교육부32
• 2. 주요 정당 33
• 가. 여당(더불어민주당) 33
• 나. 제1야당(자유한국당,미래통합당,국민의힘)34
• 3. 교원단체 36
• 가. 전교조 및 교사노조연맹 36
• 나. 교원단체총연합회 37
• 4. 사법부(대법원 및 헌법재판소) 38
• Ⅳ. 문재인 정부 시기 교원의 정치적 기본권 논의 과정39
• 1. 2017.5 (-2019.3.) : ‘공무원의 정치적 중립성’ 개헌 입법 시도39
• 가. 100대 국정과제 ‘정치적 의사표현 보장’ 포함 (2017.7.19) 40
• 나. 헌법개정특별위원회 및 자문위원회 논의 (-2018.1.)41
• 다. 대한민국 헌법 개정안 제출(2018.2.5.-3.26.)45
• 라. 국회 본회의 표결 불성립에 의한 좌초(-5.24.) 47
• 2. 2019.4 (-2020.3.) : 인권위의 정치적 기본권 개정 권고에 대한 대응49
• 가. 인권위의 권고(2019.4.29.) 50
• 나. 교육부의 긍정 검토(2019.8.1.) 51
• 다. 행정부의 불수용 방침(2019.10.1.)53
• 3. 2020.4 (-2022.5.) : 헌법재판소의 헌법 일부 위헌 판결과 그 한계 54
• 가. 2020.4.23.헌재 선고의 의미와 그 영향(2020-2021) 55
• 나. 교원의 정치적 기본권 보장의 현실화 가능성 검토(2021-2022) 56
• 다. 국회에서의 입법 법안의 계류(2020.10-2022.5.)58
• Ⅴ. 결론62
• 참고문헌 69
• ABSTRACT 75