대중교통 운송체계의 변화와 공공적 효율성 분석 : 목포시 시내버스 노선권 공영화를 중심으로 = Changes in the Public Transportation System and Public Efficiency Analysis: Focusing on the publicization of bus routes in Mokpo City

국문 초록 (Abstract)

이 연구는 목포시 시내버스가 민간 주도의 운영 방식에서 공공이 노선권을 직접 관리하는 체계로 바뀐 전후를 비교하여, 공공서비스 측면에서의 성과 변화를 실증 자료를 통해 분석한다. 국내 시내버스 분야는 오랫동안 공익성과 수익성 간의 상충 관계 속에서 운영됐다. 특히 2000년대 이후 이용객 감소와 경영난 심화로 서비스 질 저하와 노선 축소의 악순환이 반복되었다. 목포시는 2개 민간 운송업체의 지속적 경영난과 2022년 90일 이상 운행 중단 사태를 겪으며 시내버스 운영체계의 근본적 개편이 불가피한 상황에 직면하였다.
연구의 시간적 범위는 민영제 운영 시기(2018∼2024년)와 노선권 공영화 초기 운영 시기(2025년 1∼6월)로 설정하였으며, 문헌연구, 통계분석, 자료포락분석(DEA), 사례분석, 심층면접 등 다각적 연구방법을 활용하였다. 이론적 배경으로는 공영제, 준공영제, 민영제의 개념과 특징을 체계적으로 고찰하고, 국내외 대중교통 운영체계 사례를 비교 분석하였다.
민영제 시기(2018∼2024년) 분석 결과, 운송원가는 32.6% 증가(221.6억원→293.9억원)한 반면 운송수입은 22.1% 감소(145.2억원→113.1억원)하여 운영적자가 2.1배 확대(76.3억원→160.9억원)되었다. DEA 효율성 분석에서 민영제 평균 효율성은 CCR 기준 0.747, BCC 기준 0.786으로 나타나 기술적 비효율성과 규모의 비효율성이 동시에 존재함을 확인하였다. 특히 2022년 이후 효율성이 급격히 악화되어 2024년에는 CCR 0.571, BCC 0.629로 최저치를 기록하였다.
목포시는 2023년 8월부터 12월까지 체계적인 시민공론화 과정을 진행하였다. 총 10차례의 공론화위원회 회의, 3차례의 시민토론회, 온라인 의견수렴 427건을 통해 시민 의견을 폭넓게 수렴하였으며, 최종적으로 노선권 공영제 전환을 권고하는 사회적 합의에 도달하였다. 2025년 1월부터 17대 규모의 노선권 공영제를 실시하고 나머지 93대는 민간위탁(준공영제)으로 운영하는 혼합운영방식을 채택하였다.
공영화 실행 후 6개월간의 운영 결과, 다양한 측면에서 긍정적 성과가 나타났다. 운행중단 사건이 0건으로 안정성이 크게 향상되었으며, 정시운행률은 87.3%에서 94.8%로 개선되었다. 시민만족도는 2.7점에서 3.9점으로 44.4% 상승하였고, 특히 안전성(4.2점)과 정시성(4.1점) 항목에서 높은 평가를 받았다. DEA 분석 결과, 공영제 효율성은 CCR 0.928, BCC 0.954로 나타나 민영제 평균 대비 각각 24.2%, 21.4% 향상되었다. 2024년 민영제 최저 효율성과 비교하면 CCR 62.5%, BCC 51.7%의 개선효과를 보였다. 재정지원액도 198억원에서 179억원으로 19억원(9.6%) 절감되어 재정 부담이 완화되었다.
운전기사의 근로환경도 크게 개선되어 평균 임금이 월 258만원에서 312만원으로 20.9% 인상되었으며, 주52시간제 준수율이 63.4%에서 98.7%로 향상되었다. 공영화 효율성 개선의 주요 요인으로는 투명한 재정관리 시스템 구축, 공공서비스로서의 운영 목표 재정립, 체계적인 인력관리와 처우개선, 시민참여 기반 정책 수립, 준공영제적 위탁관리 병행 등을 들 수 있다.
그러나 부분적 공영화로 인한 이원화 체제의 한계, 지속적인 재정 부담(연간 179억원), 관리 역량 부족, 노선체계 개편의 어려움 등 해결해야 할 과제도 남아 있다. 향후 단계적 완전공영제 전환, 중앙정부 및 광역자치단체의 재정 지원 확대, 노선체계 전면 개편, 친환경 교통 전환, 데이터 기반 서비스 품질 관리 체계 강화 등이 필요하다.
본 연구는 중소도시의 시내버스 완전공영제 사례를 실증적으로 분석한 최초의 연구로서 학술적 의의가 있으며, DEA를 활용한 정량적 효율성 비교분석을 통해 연구의 객관성을 확보하였다. 또한 시민공론화 과정을 상세히 분석하여 대중교통 정책 결정에서의 민주적 거버넌스 모델을 제시하였다. 정책적으로는 유사한 문제를 겪고 있는 다른 중소도시에 공영화 모델의 실현가능성과 효과성을 검증하는 참고자료를 제공하며, 재정효율성 뿐만 아니라 서비스 품질, 근로환경, 시민만족도 등 다차원적 측면에서 공공서비스의 사회적 가치를 평가해야 함을 시사한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Policy Effect Analysis of Mokpo City Bus Route Publicization: Focusing on Fiscal Efficiency and Public Service
This study empirically analyzes the process and effects of Mokpo City's bus operation system transition from private management to route publicization from the perspective of public efficiency. Korea's city bus industry has continuously experienced conflicts between public service and economic rationality. Since the 2000s, the vicious cycle of declining ridership, deteriorating management, reduced service quality, and route curtailment has persisted. Mokpo City faced an inevitable fundamental reorganization of its bus operation system after experiencing continuous financial difficulties of two private transportation companies and a service suspension lasting over 90 days in 2022.
The temporal scope of the research covers the private management period (2018-2024) and the initial operation period of route publicization (January-June 2025). The study employed multifaceted research methods including literature review, statistical analysis, Data Envelopment Analysis (DEA), case studies, and in-depth interviews. The theoretical framework systematically examined the concepts and characteristics of public management, semi-public management, and private management systems, and conducted comparative analysis of domestic and international public transportation operation models.
Analysis of the private management period (2018-2024) revealed that operating costs increased by 32.6% (from 22.16 billion won to 29.39 billion won), while transportation revenue decreased by 22.1% (from 14.52 billion won to 11.31 billion won), resulting in a 2.1-fold expansion of operating deficits (from 7.63 billion won to 16.09 billion won). DEA efficiency analysis showed average efficiency scores of 0.747 (CCR) and 0.786 (BCC) during the private management period, confirming the coexistence of technical inefficiency and scale inefficiency. Efficiency deteriorated sharply after 2022, reaching its lowest point in 2024 with CCR of 0.571 and BCC of 0.629.
From August to December 2023, Mokpo City conducted a systematic civic deliberation process. Through seven deliberative committee meetings, two citizen forums, and 427 online opinion submissions, citizen opinions were broadly collected, ultimately reaching social consensus recommending the transition to route publicization. Starting January 2025, the city adopted a hybrid operation system operating 17 buses under public management and the remaining 93 buses under private contract (semi-public system).
After six months of publicization implementation, positive outcomes emerged across various dimensions. Service interruption incidents dropped to zero, significantly improving stability, while on-time operation rates improved from 87.3% to 94.8%. Citizen satisfaction increased by 44.4% from 2.7 to 3.9 points, with particularly high ratings in safety (4.2 points) and punctuality (4.1 points). DEA analysis revealed publicization efficiency scores of CCR 0.928 and BCC 0.954, representing improvements of 24.2% and 21.4% respectively compared to private management averages. Compared to the 2024 private management minimum efficiency, improvements of 62.5% (CCR) and 51.7% (BCC) were observed. Financial support also decreased from 19.8 billion won to 17.9 billion won, reducing by 1.9 billion won (9.6%) and alleviating fiscal burden.
Working conditions for bus drivers significantly improved, with average wages increasing 20.9% from 2.58 million won to 3.12 million won monthly, and compliance with the 52-hour workweek improving from 63.4% to 98.7%. Key factors contributing to efficiency improvements included establishing transparent financial management systems, redefining operational goals as public services, systematic personnel management and improved treatment, citizen participation-based policy formulation, and concurrent semi-public contract management.
However, challenges remain, including limitations of the dual system due to partial publicization, continued fiscal burden (17.9 billion won annually), insufficient management capacity, and difficulties in route system reorganization. Future needs include gradual transition to complete publicization, expanded financial support from central and metropolitan governments, comprehensive route system reorganization, transition to eco-friendly transportation, and strengthening data-based service quality management systems.
This research holds academic significance as the first empirical study analyzing a complete publicization case in a small-to-medium city, securing objectivity through quantitative efficiency comparison using DEA. It also presents a democratic governance model for public transportation policy decisions through detailed analysis of the civic deliberation process. From a policy perspective, it provides reference material verifying the feasibility and effectiveness of publicization models for other small-to-medium cities facing similar challenges, suggesting that public services should be evaluated not only for fiscal efficiency but also for social value across multiple dimensions including service quality, working conditions, and citizen satisfaction.
Keywords: City Bus, Route Publicization, Fiscal Efficiency, Data Envelopment Analysis (DEA), Civic Deliberation, Public Service, Public Transportation Policy, Hybrid Operation System

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구 배경 1
• 1. 연구 배경 1
• 2. 연구의 목적 3
• 제2절 연구 범위 및 방법 4
• 1. 연구 범위 4
• 2. 연구 방법 5
• 제2장 이론적 배경 및 선행연구 검토 7
• 제1절 대중교통 운영체계 개념 7
• 1. 대중교통의 정의 7
• 2. 대중교통의 운영체계의 유형별 특징 7
• 제2절 효율성 분석 이론 및 방법론 9
• 1. 효율성의 개넘 9
• 2. 효율성 분석기법 이론 검토 10
• 3. 효율성 분석기법 이론 선정 15
• 4. 효율성 분석 방법론 15
• 제3절 국내외 운영체계의 사례 분석 18
• 1. 국내 준공영제 사례 18
• 2. 국내 공영제 운영 사례 20
• 3. 국내 혼합운영제 사례 21
• 4. 국외 운영제 사례 23
• 제4절 선행연구검토 26
• 1. 대중교통 운영체계 관련 연구 26
• 2. 중소도시 대중교통 관련 연구 27
• 3. 시민참여와 공론화 관련 연구 28
• 4. 선행 연구와의 차별성 29
• 제3장 목포시 시내버스 정책 추진 과정 30
• 제1절 목포시 대중교통 및 시내버스 운영 현황 30
• 1. 노선권 공영화 이전 시기 (2018~2023년) 운영 현황 30
• 2. 노선권 공영화 이후 시기 (2024~2025년) 운영 현황 31
• 제2절 시민공론화 과정 32
• 1. 공론화위원회 구성 및 운영 32
• 2. 시내버스 개선 방안 논의 및 시민 의견 수렴 34
• 3. 재정 타당성 분석 및 시민토론회 35
• 4. 최종 권고안 의결 36
• 제3절 재정 현황 분석 37
• 1. 민영제 시기 재정 악화 추이 (2018~2024년) 37
• 2. 재정 악화의 구조적 원인 38
• 제4절 노선권 공영화 추진 결정 및 실행 39
• 1. 노선권 매입 결정 39
• 2. 노선체계 전면 개편 41
• 3. 혼합 운영체계 구축 44
• 4. 근로환경 개선 및 인프라 구축 45
• 제5절 공영화 실행 현황(2025년) 48
• 1. 공영제 시행 개시 48
• 2. 운영 성과 분석 (2025년 1~6월 기준) 49
• 3. 주요 성과 종합 및 평가 50
• 제4장 재정효율성 분석 51
• 제1절 DEA 분석 방법론 51
• 1. DEA(자료포락분석)의 개념 51
• 2. DEA 모형: CCR 모형과 BCC 모형 51
• 3. 투입·산출 변수 선정 및 분석 모형 52
• 제2절 민영제 시기(2018∼2024년) 효율성 분석 54
• 1. 민영제 시기 투입·산출 데이터 분석 54
• 2. 민영제 시기 DEA 효율성 분석 결과 55
• 3. 민영제 시기 효율성 분석 평가 56
• 제3절 공영화 시기(2025년) 효율성 분석 59
• 1. 공영제 시기 투입·산출 데이터 59
• 2. 공영제 시기 DEA 효율성 분석 결과 61
• 3. 공영제 효율성 개선 효과 평가 61
• 4. 민영제 시기와 비교한 효율성 개선 효과 종합평가 62
• 제4절 효율성 비교 및 개선 요인 분석 64
• 1. 민영제·공영제 효율성 비교 분석 64
• 2. Malmquist 생산성 지수 분석 65
• 3. 효율성 개선의 주요 요인 66
• 제5장 결론 및 정책제언 70
• 제1절 연구 결과 요약 70
• 1. 목포시 시내버스 7년간 변화 분석 (2018~2025년) 70
• 2. DEA 효율성 분석 결과 70
• 3. 재정 효율성 개선 요인 종합 71
• 4. 노선체계 개편 및 ITS 분석 시각화 72
• 제2절 정책적 함의 73
• 1. 중소도시 대중교통 공영화의 확산(타당성 입증) 73
• 2. 대중교통 노선체계 개편의 선행 필요성(직선화, 중복제거) 73
• 3. 혼합운영 체계의 유효성(런던 TfL 모델 참조) 74
• 4. 시민참여 공론화 기반 민주적 거버넌스 구축 74
• 제3절 연구의 한계 및 향후 연구과제 74
• 1. 연구의 한계 74
• 2. 향후 연구과제 75
• 참고문헌 76
• Abstract 80
• 부 록 84