한국 공무원의 전문성 제고를 위한 인사제도 발전 방안에 대한 연구 = A Study on the Development of Personnel Systems for Enhancing the Professionalism of Korean Civil Servants

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The transition to a 21st-century knowledge-based information society, the acceleration of the Fourth Industrial Revolution, pandemics, low birth rates and aging populations, and social polarization present unprecedented policy challenges that require Korean civil servants to possess not only in-depth knowledge in specialized fields but also advanced expertise including creative problem-solving capabilities.
While the Korean government has continuously pursued institutional reforms to enhance public sector professionalism in response to changing administrative environments, these efforts have revealed significant limitations in terms of effectiveness. The long-standing personnel practices centered on seniority systems that hinder civil servant expertise continue to remain unimproved.
From this perspective, this study aims to comprehensively diagnose the current state and problems of Korea's civil servant personnel management system across all personnel areas including recruitment, training, position management, and evaluation from the viewpoint of enhancing civil servant professionalism, and to derive comprehensive and implementable specific improvement measures.
To achieve this objective, extensive literature review was conducted, comparative analysis of civil servant personnel systems in major developed countries was performed, and surveys were administered to civil servants working in central government ministries. Through these processes, it was confirmed that there have been numerous studies related to civil servant professionalism, with consensus on the lack of professionalism among Korean civil servants and various proposals for improvement measures. In particular, frequent job rotation was identified as a core factor hindering civil servant professionalism.
Furthermore, it was confirmed that government-level institutional reform efforts to enhance civil servant expertise have continued. In the recruitment area, various systems have been introduced to attract outstanding external experts to the public sector. Efforts have been made to create conditions for building professionalism through long-term service in one position, and support for professionalism accumulation has been provided through training programs and leave systems.
Comparative analysis of foreign government cases confirmed that each country pursues the common goal of securing and developing civil servant professionalism through different approaches. Common characteristics observed across these countries include the operation of diversified selection methods considering job-specific and field-specific professionalism, promotion and position management centered on professionalism and performance, and differentiated educational programs by position level and career stage.
Survey results from civil servants working in central government ministries revealed that civil servants rate their own professionalism levels excessively high, and identify the causes of insufficient civil servant professionalism as frequent job rotation, lack of evaluation and compensation systems based on professionalism and performance, and inadequate educational programs. Civil servants prefer measures such as training improvement, incentives to encourage long-term long-term tenure, and strengthened evaluation based on professionalism and performance for enhancing professionalism.
Based on these survey and analysis results, comprehensive development measures for enhancing Korean civil servant professionalism were derived. First, in terms of reforming the basic framework of personnel systems, it proposed gradual reform of the grade system. For recruitment, activation of Career Competitive Recruitment System and enhancement of the effectiveness of Open Competitive Position System were suggested. For position management, improvement measures to encourage long-term tenure such as flexible application of mandatory position periods and substantialization of Professional Position System were proposed. Rational reform and strengthening of training and competency development systems were also presented. Additionally, a phased implementation approach divided into short-term, medium-term, and long-term periods was proposed to ensure effective implementation of institutional improvements.
Future research tasks emphasized include the development of specific indicators for objective measurement and evaluation of civil servant professionalism, longitudinal studies to analyze the long-term effects of professionalism enhancement policies, and additional research on measures to enhance local civil servant professionalism. Research on measures to promote organizational culture changes for improving civil servant professionalism was also deemed necessary.

국문 초록 (Abstract)

오늘날 21세기 지식정보사회로의 전환과 4차 산업혁명의 가속화, 팬데믹, 저출산·고령화, 사회 양극화 등 전례 없는 정책 과제들은 한국 공무원들에게 분야별 심층적 지식뿐만 아니라 창의적 문제해결 능력 등 고도의 전문성을 갖출 것을 요구하고 있다. 그간 한국 정부는 행정 환경 변화에 대응하기 위해 공직 전문성 제고를 위한 제도 개선을 지속적으로 추진해 왔으나, 실효성 측면에서 많은 한계를 드러내고 있고, 전문성을 저해하는 연공서열 중심의 오랜 인사 관행은 여전히 개선되지 않고 있다. 이런 문제의식에서 이 연구는 공무원 전문성 제고의 관점에서 채용, 교육훈련, 보직 관리, 평가 등 인사 분야 전반에 걸쳐 공무원 인사제도의 운영 실태와 문제점을 면밀하게 진단하고, 공무원 전문성 제고를 위해 종합적이고 실행이 가능한 구체적인 개선 방안을 도출하는 것을 목적으로 한다.
이를 위해 광범위한 문헌 연구를 하였고, 해외 주요 선진국의 공무원 인사제도를 비교 분석하였으며, 중앙부처에 근무하는 공무원을 대상으로 공무원의 전문성에 관한 설문 조사를 하였다. 이러한 분석을 통해 그간 공무원의 전문성과 관련된 많은 연구가 있었고, 한국 공무원의 전문성 부족에 대한 공감대와 이를 개선하기 위한 다양한 방안 제시가 이루어져 왔다는 점을 알 수 있었다. 특히, 잦은 순환보직이 공무원의 전문성을 저해하는 핵심 요인이라는 사실도 새삼 확인할 수 있었다.
그리고, 정부 차원에서 공무원 전문성 제고를 위한 제도 개선 노력이 지속되어 왔음을 확인하였다. 채용 분야에서는 외부 우수 전문가를 공직에 유치하기 위한 다양한 제도가 도입되었고, 한 자리에서 장기 재직하면서 전문성을 쌓을 수 있도록 여건을 만들고자 노력해 왔으며, 교육훈련, 휴직제도 등을 통해 전문성 축적을 지원해 왔다. 외국 정부 사례 비교 분석에서는 각국이 서로 다른 접근방식을 통해 공무원의 전문성 확보와 개발이라는 공통된 목표를 추구하고 있음을 알 수 있었다. 이들 국가에서 공통으로 나타나는 특징은 직무별·분야별 전문성을 고려한 다양한 선발 방식 운영, 전문성과 성과 중심의 승진 및 보직 관리, 직급별·경력 단계별 차별화된 교육과정 운영 등이었다.
중앙부처 재직 공무원을 대상으로 한 설문조사 결과, 공무원들이 자신들의 전문성을 지나치게 높게 평가하고 있었고, 공무원의 전문성 부족 원인을 잦은 순환보직, 전문성과 성과에 따른 평가·보상 체계 부족, 교육 프로그램 부족 등에서 찾고 있음을 확인하였다. 또한, 공무원들이 전문성 제고를 위한 방안으로는 교육훈련 개선, 장기 재직을 유도하는 인센티브, 전문성과 성과에 기반한 평가 강화 등을 선호하고 있는 것으로 파악되었다.
이상과 같은 조사‧분석 결과를 토대로 하여 한국 공무원의 전문성 제고를 위한 종합적 발전 방안을 도출하였는데, 우선, 인사제도의 기본 체계 측면에서는 계급제의 점진적 개편을 제안하였고, 채용 측면에서는 경력경쟁채용 제도의 활성화, 개방형직위 제도의 실효성 제고 등을 제시하였다. 보직 관리 측면에서는 필수 보직기간의 탄력적 적용, 전문직위 제도 내실화 등 장기 재직을 유도하기 위한 개선안을 제안하였으며, 교육훈련 및 역량개발 제도의 합리적 개편과 강화를 제시하였다. 또한, 제도 개선이 효과적으로 이행될 수 있도록 개선안을 단기·중기·장기로 구분하여 추진하는 방안을 제안하였다. 향후 연구과제로는 공무원 전문성의 객관적 측정과 평가를 위한 구체적 지표 개발, 전문성 제고 정책의 장기적 효과를 분석하기 위한 종단적 연구와 지방공무원의 전문성 제고 방안과 관련한 추가 연구 필요성을 강조하였다. 또한 공무원의 전문성 향상을 위한 조직문화의 변화를 촉진하는 방안의 연구도 필요하다고 보았다.

목차 (Table of Contents)

• 그림목차 ⅵ
• 표 목차 ⅶ
• 국문초록 x
• 제 1 장 서론
• 1. 연구 배경 및 필요성 1
• 2.연구 목적 2
• 3. 연구 범위 및 방법 3
• 가. 연구 범위 3
• 나. 연구 방법 4
• 다. 연구 모형 5
• 제 2 장 이론적 고찰
• 1. 공무원의 전문성 7
• 가. 공무원 전문성의 정의 7
• 나. 정책과정에서 공무원 전문성의 중요성 11
• 2. 공무원의 전문성에 관한 선행 연구 13
• 가. 공직분류 체계 14
• 나. 공무원 채용 14
• 다. 보직관리 16
• 라. 교육훈련, 승진 및 평가 19
• 마. 선행 연구의 시사점 21
• 3. 전문성 관련 인사제도 현황 23
• 가. 전문지식과 기술 관련 인사제도 23
• 1) 경력채용 제도 23
• 2) 개방형직위 제도 29
• 3) 정부 헤드헌팅 제도 31
• 4) 임기제 공무원 제도 32
• 5) 전문경력관 제도 36
• 6) 연구‧지도직 공무원 제도 39
• 7) 교육훈련 및 상시학습 제도 44
• 8) 연구기관 고용휴직 제도 50
• 9) 유학휴직 및 기타 휴직제도 51
• 나. 업무수행 능력 관련 제도 52
• 1) 역량평가 제도 52
• 2) 민간근무 고용휴직 제도 56
• 3) 국제기구 고용휴직 제도 58
• 다. 경험과 노하우 관련 제도 60
• 1) 보직관리의 원칙 60
• 2) 필수보직기간 제도 64
• 3) 전문직위제도 67
• 4) 전문직공무원 제도 70
• 라. 전문성 구성요소와 인사제도의 연관성 73
• 마. 전문성 제고를 위한 현행 제도의 특징과 한계 74
• 제 3 장 해외 주요국 공무원 전문성 제고를 위한 인사제도 비교 분석
• 1. 미국 78
• 가. 제도의 역사적 발전과 전문성 지향 78
• 나. 전문지식과 기술 관련 제도 79
• 1) 채용제도 79
• 2) 교육훈련 제도 80
• 다. 업무수행 능력 관련 제도 81
• 라. 경험과 노하우 관련 제도 83
• 2. 영국 84
• 가. 제도의 역사적 발전과 전문성 지향84
• 나. 전문지식과 기술 관련 제도 85
• 1) 채용제도 85
• 2) 교육훈련 제도 86
• 다. 업무수행 능력 관련 제도 87
• 라. 경험과 노하우 관련 제도 89
• 3. 프랑스 90
• 가. 제도의 역사적 발전과 전문성 지향 90
• 나. 전문지식과 기술 관련 제도 90
• 1) 채용제도 90
• 2) 교육훈련 제도 91
• 다. 업무수행 능력 관련 제도 92
• 라. 경험과 노하우 관련 제도 92
• 4. 독일 93
• 가. 제도의 역사적 발전과 전문성 지향 93
• 나. 전문지식과 기술 관련 제도 94
• 1) 채용제도 94
• 2) 교육훈련 제도 95
• 다. 업무수행 능력 관련 제도 95
• 라. 경험과 노하우 관련 제도 96
• 5. 일본 96
• 가. 제도의 역사적 발전과 전문성 지향 96
• 나. 전문지식과 기술 관련 제도 97
• 1) 채용제도 97
• 2) 교육훈련 제도 98
• 다. 업무수행 능력 관련 제도 99
• 라. 경험과 노하우 관련 제도 100
• 6. 외국 사례의 비교 분석 및 시사점 101
• 가. 각국 제도의 비교 분석 101
• 나. 한국에 주는 시사점 103
• 제 4 장 한국 공무원 전문성 관련 실증 조사
• 1. 설문조사 개요 108
• 가. 조사 대상 설정 및 조사 방법‧절차 108
• 나. 설문지 구성 110
• 다. 측정 도구의 신뢰도와 타당성 검증 113
• 1) 요인 분석 113
• 2) 신뢰도 분석 114
• 라. 응답자의 인구통계학적 특성 115
• 2. 설문조사 분석 결과 116
• 가. 우리나라 공무원의 전문성에 대한 평가(연구질문 1) 116
• 나. 공무원 전문성 부족 원인 분석(연구질문 2) 119
• 다. 전문성 제고 방안에 대한 인식 분석(연구질문 3) 121
• 1) 외부 전문가 채용 확대 방안 121
• 2) 역량평가‧역량개발 확대 방안 123
• 3) 필수 보직기간 개선 방안 124
• 4) 장기 재직 유도 방안 125
• 5) 역량 강화를 위한 휴직‧교육훈련 개편 방안 127
• 6) 전문가 우대 방안 129
• 7) 기타 전문성 제고 방안 130
• 라. 공무원 집단별 차이(연구질문 4) 132
• 1) 공무원 전문성에 대한 평가의 집단별 차이 132
• 2) 공무원 전문성 제고 방안에 대한 집단별 차이 135
• 3. 설문조사 분석 결과의 요약 및 시사점 140
• 4. 기존 조사‧연구 결과와 비교 143
• 제 5 장 한국 공무원 전문성 제고를 위한 발전 방안
• 1. 제도 개선 기본 방향 146
• 2. 인사제도의 근본적 개편 모색 147
• 가. 계급 체계 개편(단순화) 세부 방안 148
• 나. 계급 체계 개편과 연계한 직무등급제 도입 149
• 다. 제도 개편의 단계적 추진 150
• 3. 전문 지식과 기술 관련 발전 방안 151
• 가. 채용제도 개선 151
• 1) 경력채용 제도의 확대 151
• 2) 개방형직위 제도의 실효성 제고 154
• 3) 정부 헤드헌팅 제도의 활성화 157
• 4) 임기제 공무원 제도의 효율적 운영 159
• 나. 교육훈련 개편 161
• 1) 자기 주도 학습 중심의 교육훈련 체계 구축 161
• 2) 상시학습 제도의 개편을 통한 학습 자율성 제고 163
• 3) 미래지향적 역량 개발을 위한 교육 확대 165
• 4. 업무수행 능력 관련 발전 방안 166
• 가. 승진‧평가제도 개선 166
• 나. 역량평가‧개발 내실화 167
• 다. 휴직제도 활성화 169
• 1) 민간 근무 휴직제도의 재시행 169
• 2) 국제기구 고용휴직의 확대 및 연계 강화 171
• 3) 기타 휴직제도의 활성화 및 연계 강화 172
• 5. 경험과 노하우 관련 발전 방안 173
• 가. 필수 보직기간 제도의 실효성 제고 173
• 나. 전문직위 제도의 내실화 176
• 다. 전문직공무원 제도 활성화 178
• 라. 직위 유형별 맞춤형 보직관리 기준 개선 181
• 6. 전문성 강화를 위한 통합적 추진체계 및 로드맵 185
• 가. 제도 간 연계성 강화를 위한 정보관리시스템 구축 185
• 나. 부처 간 협업 및 지식 공유 촉진 185
• 다. 단계별 추진 로드맵 186
• 제 6 장 결 론
• 1. 연구 결과의 요약과 함의 191
• 2. 연구의 한계 193
• 3. 향후 연구 과제 194
• 참고문헌 196
• 부 록 205
• Abstract 211