농지법제 개선방안에 관한 연구 = A Study on the Improvement of Farmland Legislation

국문 초록 (Abstract)

농지는 인류 문명의 기초이자, 국가의 존립과 국민의 생존을 뒷받침하 는 핵심 자원이다. 농업은 오랜 세월 동안 인간의 식량을 안정적으로 공 급하며 사회의 안정과 발전을 이끌어 왔고, 농지는 바로 그 식량 생산의 토대가 되는 필수적 기반으로 인식되어 왔다. 특히 대한민국과 같이 국토 가 협소하고 인구밀도가 높은 국가에서는 농지의 효율적인 소유, 이용, 그리고 보전이 국가의 식량주권과 직결된다는 점에서 그 중요성이 더욱 강조된다. 우리나라 헌법 제121조는 "농지는 농민에게 분배되어야 하며, 그 소유 는 경작에 의한 자에 한다"고 경자유전(耕者有田)의 원칙을 명확히 규정 하고 있다. 이는 농지를 단순한 사유재산이 아닌, 한정적 재산권으로 규 율하려는 국가적 의지로 식량 생산 및 농촌사회 유지라는 공공적 가치 실 현을 위함이다. 경자유전의 원칙은 해방 후 농지개혁의 역사적 경험에서 비롯되었으며, 토지 집중과 지주제의 폐해를 극복하고 농민의 자립을 도모하는 데 중요 한 역할을 했다. 따라서 농지는 국민 전체의 생존과 직결된 식량 생산의 기반이자, 농촌 공동체의 유지와 자연환경의 보전에 기여하는 공공재적 성격을 지닌 핵심 자산으로, 국가가 보호하고 관리해야 할 공익적 가치를 내포하고 있다. 농지는 헌법상 경자유전 원칙에 따라 농민의 소유와 경작을 원칙으로 하는 공공재적 자산임에도 불구하고, 최근 들어 기존 농지법제가 그 목적 을 달성하는 데 여러 한계를 드러내고 있다. 주요 문제점으로는 농지면적 감소, 농촌의 고령화와 인구 감소, 비농업인의 투기적 농지 취득, 그리고 불법 임대차의 만연 등이 있다. 특히, 수도권과 지방 간 농지 가치 양극화 현상은 농지 전용 및 투기를 가속화하는 주요 원인으로 작용하며 농지의 공공적 가치를 위협하고 있다. 해외 농지법제 시사점으로 첫째, 농지 공공성 강화 및 투기 억제로 일 본은 농지를 국가 전략 자원으로 인식하고 외국인과 외자계 법인의 농지 취득을 엄격히 제한하며, 국적·소유구조 등 정보를 농지대장에 기재하여 투명성을 확보했고 독일은 농지거래 허가제를 유지하여 비농업인의 투기 를 억제하는 동시에, 농민 간 소규모 거래에 대해서는 규제를 완화하여 유연성을 확보하고 있다. 이에 우리나라 역시 경자유전 원칙을 재확인하고, 농지를 단순한 사적 자산이 아닌 식량안보의 핵심 자원으로 보고 가격 안정과 실수요자 중심 의 배분 체계를 강화하며 투기를 막기 위한 법적 장치를 재정비해야 한 다. 둘째, 농지 이용 효율화 및 구조적 전환으로 일본은 농지은행(중간관리 기구)을 중심으로 농지 이용 및 거래 제도를 일원화하여 농지의 집적화와 집약화를 촉진하고 유휴농지 활용을 높였고 중국은 ‘삼권분리’(소유권, 도급권, 경영권) 정책을 통해 소유권은 보존하되 경영권의 임대, 양도, 저 당을 폭넓게 인정하여 농지 이용의 유동성과 효율성을 극대화했고 독일은 임대차가 농지 이용의 주된 형태임을 인정하고 관련 규제를 완화하여 유 연성을 높였다. 이에 우리나라도 농지 임대차를 제도적으로 관리해야 할 현실적 구조로 인정해야 한다. 소유는 제한하되 경영 및 이용은 유연하게 허용하는 방향 으로의 재검토가 필요하며, 한국농어촌공사(농지은행)의 역할을 강화하여 비농업인 소유 농지를 매입하여 청년농 등 전문 경영인에게 재배치하는 등의 공적 관리 시스템을 구축해야 한다. 셋째, 미국의 CRP(Conservation Reserve Program)는 경제적 인센티브를 통해 농지의 가치를 환경 보전으로 확장하여 토양 보전, 탄소 흡수 등 다 양한 공익적 효과를 창출했다. 독일은 EU 공동농업정책(CAP)과 연계하여 농업환경 규제를 강화하고 환경 직불금 등 인센티브를 통해 친환경적 전 환을 유도하고 있다. 일본은 시정촌 단위의 농업위원회가 농지 이용 최적 화와 농업법인 지원 등을 수행하는 현장 밀착형, 지역 맞춤형 농정을 강 화하고 있다. 이에 우리나라 농지법제는 식량 생산을 넘어 기후변화 대응, 환경 보호 를 주요 원칙으로 재구성하고, 농업환경보전 프로그램을 확대하며 지방 농촌의 활력을 높이는 지역 맞춤형 농정을 강화해야 한다. 넷째, 프랑스의 SAFER 제도는 농지 시장에 공공이 직접 개입하여 투기 를 막고 젊은 농업인에게 농지를 우선 배분하는 강력한 장치이다. 독일은 농지 거래 허가 시 자경 농민과 가족농을 우선시하여 농지 공공성 확보의 핵심을 유지하고 있다. 중국은 전문 농업경영체, 기업, 협동조합 등 다양 한 주체의 집약적 농지 이용을 장려하여 농업 경쟁력을 강화하고 있다. 이에 한국형 SAFER 모델 도입을 검토하여 농지은행의 기능을 강화하 고, 농업법인 제도에 대한 규제를 합리적으로 완화하여 청년농과 전문 경 영체 등 다양한 주체가 농지를 효율적으로 이용할 수 있는 제도적 기반을 마련해야 한다. 현재 우리나라는 농업인구 감소와 고령화에 대응하기 위해 농지 임대차 허용 범위가 확대되고 있다. 고령농, 질병, 군복무 등 예외적 사유를 넘어 농촌자율규제혁신지구 등에서는 비농업인의 임대차도 일부 허용하는 방향 으로 정책이 전환되고 있다. 효율적 관리를 위해 임대차 계약 서면화, 신 고제 도입, 표준계약서, 분쟁조정 절차 등이 마련되었으며, 향후 '농지임 대차관리법' 제정을 통해 불법 임대차를 근절하고 시장 투명성을 높이는 방안이 논의되고 있다. 이에 농지은행은 비농업인 소유 농지를 매입하여 청년농, 귀농인, 전업 농 등 실제 농업인에게 재배치하는 핵심 역할을 수행해야 한다. 특히 맞 춤형 농지지원, 경영이양직불 등의 사업을 통해 세대교체를 촉진하고 유 휴농지를 해소하는 데 기여해야 있다. 또한, 스마트팜 단지 조성 등 첨단 농업 기반 마련을 위한 기능도 강화하고 앞으로 예산 확대, 매입 대상 범 위 확장, 디지털 기반 실태 관리 강화 등을 통해 농지은행의 공공적 기능 을 더욱 높여야 한다. 수도권 개발 기대에 따른 농지투기는 농지면적 감소와 지방의 유휴농지 증가 악순환을 심화시키고 있다. 이를 해소하기 위해 다음의 법제적·정 책적 개선이 필요하다. 농지전용 허가요건 강화 및 표준화로 그린벨트 해제 시 별도의 영향평 가 제도를 도입하고 개발이익을 환수하여 농지재투자에 활용하고, 지분 쪼개기 등 투기 수법을 강력히 규제하여야 한다. 지방 농지 활성화로 농지은행을 통한 지방 농지 매입 확대 및 지역전략 산업을 연계하고 관계 부처가 참여하는 통합 심의체계와 농지·토지 통합 데이터베이스를 구축하여야 한다. 이에 농지법제가 직면한 현실적 문제를 극복하기 위해 경자유전 원칙의 실질적 구현, 농지관리의 디지털화, 농지은행의 역할 강화, 그리고 수도권 -지방 간 농지 불균형 해소를 위해 통합적으로 접근을 해야 한다. 그 방안으로 농지의 효율적 이용과 보전, 농업인의 권익 보호, 국토의 균형발전 및 식량안보 확보를 위하여 농지의 소유·이용·전용에 관한 사 항을 규율함을 목적으로 하고 수도권·지방 간 불균형, 농지전용의 남용, 유휴농지 급증 등 새로운 문제를 반영하여 목적조항에 균형발전·식량안 보·환경보전을 명시하고 법률의 지향점을 현대화한 「농지법」 일부개정 법률안을 제시한다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론
• 제1절 연구의 배경과 목적
• Ⅰ. 연구의 배경 1
• Ⅱ. 연구의 목적 5
• 제2절 연구의 방법과 범위
• Ⅰ. 연구의 방법 6
• Ⅱ. 연구의 범위 8
• 제3절 선행연구와의 차별성
• Ⅰ. 선행연구의 검토 9
• Ⅱ. 선행연구와의 차별성 12
• 제2장 농지법제의 이념적 기초 및 변천사 15
• 제1절 경자유전의 원칙과 헌법상 구현
• Ⅰ. 경자유전의 원칙의 의의 및 헌법적 근거 15
• Ⅱ. 공공복리와 농지규제 20
• 제2절 농지의 특수성과 공공성과의 조화
• Ⅰ. 농지의 법적 개념 및 의의 28
• Ⅱ. 헌법상 토지공개념의 이해 35
• Ⅲ. 농지의 경제적·사회적 기능 43
• Ⅳ. 소결 48
• 제3절 농지법제의 변천과 체계
• Ⅰ. 고대부터 근대까지의 농지법제 변천 49
• Ⅱ. 해방 이후 주요 농지법제의 변화 65
• Ⅲ. 현행 농지법제의 구조 및 특성 80
• 제3장 해외 농지법제 비교분석
• 제1절 일본의 농지 관련 법제
• Ⅰ. 일본 농지법제의 변천사 86
• Ⅱ. 일본 농지법제 최근 현황· 91
• Ⅲ. 농업생산법인제도의 신설· 94
• Ⅳ. 농지위원회 제도 100
• Ⅴ. 시사점 104
• 제2절 독일의 농지 관련 법제
• Ⅰ. 독일 농지법제의 변천사 106
• Ⅱ. 독일 농지법제 최근 현황 114
• Ⅲ. 최근 독일 「농지거래법」 규제 완화 조치 124
• Ⅳ. 시사점 127
• 제3절 중국의 농지 관련 법제
• Ⅰ. 중국 농지법제의 변천사 129
• Ⅱ. 중국 농지법제 개혁의 최근 현황과 주요 동향 142
• Ⅲ. 토지 개혁에 있어서 삼권분리 실현 장애 해소 방안 152
• Ⅳ.「농촌토지도급법」 수정안 관련 법이론적 기초 검토 160
• Ⅴ. 시사점 163
• 제4절 기타 주요 국가의 농지 관련 제도
• Ⅰ. 프랑스의 SAFER 제도(농지중개 및 가격조정) 164
• Ⅱ. 미국의 농업보전프로그램(CRP) 170
• 제5절 해외 농지법제가 우리나라에 주는 시사점
• Ⅰ. 각국 제도의 장단점 분석 및 국내 적용 가능성· 174
• Ⅱ. 지속 가능한 농업을 위한 해외 법제의 교훈 176
• 제4장 우리나라 농지정책 및 농지법제 쟁점 분석
• 제1절 우리나라 농지 현황과 농지정책 개관
• Ⅰ. 농업 및 농지의 현황 178
• Ⅱ. 농지가격 상승이 지역경제에 미치는 영향 184
• Ⅲ. 최근의 농지 경작 및 지가 변화 동향 191
• 제2절 우리나라 농지 정책상의 문제 및 과제
• Ⅰ. 수도권·지방간 농지 불균형 문제 194
• Ⅱ. 농지 정책상의 주요 문제 195
• Ⅲ. 농지의 경제적·사회적 기능 강화를 위한 과제· 197
• 제3절 농지 소유·이용 법제의 쟁점 분석
• Ⅰ. 농지취득자격 심사의 형식화 및 사후관리 미흡· 198
• Ⅱ. 농지 소유상한 및 상속 농지의 문제 200
• Ⅲ. 비농업인의 예외적 농지 소유 및 이용 관련 문제 202
• Ⅳ. 농지 임대차 제한의 현실적 한계 204
• Ⅴ. 유휴농지 발생 및 위탁경영의 비효율성 206
• 제5장 농지법제의 개선 및 입법방안
• 제1절 농지정책 및 농지법제 개선방향· 210
• 제2절 농지 소유 및 이용 관련 법·정책적 개선방안
• Ⅰ. 농지취득자격 심사 강화 및 사후관리· 212
• Ⅱ. 디지털 기반의 통합농지관리시스템 구축 217
• Ⅲ. 농지은행 제도의 기능 강화 224
• Ⅳ. 수도권·지방간 불균형 해소를 위한 개선방안 229
• 제3절 「농지법」의 개정방안
• Ⅰ. 새로운 환경변화에 따른 「농지법」의 목적 내용 개정 232
• Ⅱ. 「농지법」상 대체농지 정의의 추가 233
• Ⅲ. 농지취득자격의 심사의 실질화 및 사후관리 의무 강화 234
• Ⅳ. 유휴 농지 관리 237
• Ⅴ. 농지전용의 제한 강화 237
• Ⅵ. 수도권 내 농지전용에 따른 농지보전의무 규정 신설 241
• Ⅶ. 농지정보시스템 등 디지털 기반 통합관리체계 구축 243
• Ⅷ. 「농어촌공사법」상 농지은행관리원 기능 강화 244
• 제6장 결론 248
• 참 고 문 헌 254
• ABSTRACT 271