평생교육 행정체계의 구조적 한계 분석의 중요성에 대한 연구 : 국가평생교육청 설립 타당성을 중심으로 = A Study on the Importance of Analyzing Structural Limitations in Korea’s Lifelong Education Governance : Focusing on the Feasibility of Establishing the National Lifelong Education Administration

국문 초록 (Abstract)

본 논문은 “평생교육 행정체계의 구조적인 한계 분석의 중요성에 대한 연구”로서 “국가평생교육청설립 타당성을 중심으로” 연구를 진행했다. 인공지능(AI)의 본격화와 초고령 사회로의 전환은 평생교육에 대한 사회적 필요성을 더욱 증대시키고 있다. 평생교육은 초중고를 포함한 공교육과 함께 국민의 삶의 질을 높이고 변화하는 환경에 대응하기 위한 국가의 중요한 정책으로서 제 기능을 해야 한다. 특히 환경 변화에 따른 학습 격차를 해소하고 학습권을 보장하여 국민의 재학습·전환학습을 국가가 안정적으로 뒷받침해야 한다. 이러한 시대적 요구에 부응하여, 미래 역량을 전 국민에게 함양하고 보편화할 수 있는 핵심 기제로서 평생교육의 전략적 위상을 새롭게 정립할 필요가 있다.
그러나 현행 평생교육의 행정체계는 여전히 교육부, 고용노동부 등 여러 부처에 이원화되어 있고, 관련 법제·재정·거버넌스 구조도 미흡한 상태다. 평생교육의 정책, 예산, 집행이 따로 움직이고 부처별 사업이 산재하여 정책 일관성과 집행력이 저하되어 있다. 이러한 정책과 현장의 간극은 1999년「평생교육법」제정 이후 지난 25년 동안 컨트롤타워 구축을 위한 학술적 논의와 현장의 요구가 지속적으로 누적되어 왔다. 그럼에도 불구하고 평생교육을 뒷받침할 제도적·재정적 토대는 여전히 미흡한 실정이다.
헌법 제31조 제5항은 ‘국가는 평생교육을 진흥해야한다’고 규정하고 있다. 하지만 이를 뒷받침할 실효성은 낮은 실정이다. 실제 평생교육 예산은 교육부 총예산의 1% 규모로 매우 낮은 수준이다. 법·재정·행정구조 측면에서도 국가 교육정책의 우선순위에서 소외되거나 단편적인 사업 위주로 운영되는 한계를 드러낸다. 이는 헌법상 명시된 국가의 책무와 실제 정책 집행 구조 사이에 심각한 괴리를 보여준다.
따라서 이러한 구조적 모순을 해결하고 헌법적 가치를 실현하기 위한 행정체계의 전면적인 개편 논의가 필요하다. 이에 제1장 서론에서는 헌법상 책무와 빈약한 정책 현실 간의 괴리를 극복하기 위해, 평생교육 행정체계의 구조적 한계 진단과 실효성 있는 해결방안 도출이 시급함을 강조하며 본 연구의 목적을 명확히 밝혔다.
제2장은 선행연구의 종합비평과 협력적 거버넌스 내용을 살펴봤다. 이후 CIPP 모형을 적용하여 평생교육의 거버넌스 영역을 정책 타당성, 법 근거·제도 정비, 거버넌스·행정체계 개편, 재정구조, 그리고 유사 행정기관 사례 시사점의 다섯 가지를 범주화하여 진단했다.
제3장에서는 평생교육 행정체계의 현황과 구조적 쟁점을 총 5개절에 걸쳐 심층적으로 고찰했다. 먼저, 한국 평생교육 행정체계의 구조 진단과 조직대안형(A-D) 분석을 연계하여, 국가평생교육청 신설 타당성을 판단하기 위한 10개 평가문항(Q1∼Q10)으로 조작화하였다. 이에 따라 평가 대상과 판단 기준에 대한 이론·법제 기반 틀을 마련했다.
논의의 첫 단계로, 평생교육 행정체계 구조진단을 위하여 국가 단위 행정체계 전반을 대상으로 ①정책적 위상, ②법·제도(헌법·평생교육법·정부조직법), ③조직·거버넌스(중앙정부-지방자치-교육자치), ④재정 구조의 ‘네 가지 축’에서 정합성을 분석했다. 이어 집행 전담 기구인 국가평생교육진흥원에 대해서는 그간의 성과와 구조적 한계를 입체적으로 진단했다. 즉, 다양한 국책 사업 수행을 통해 ‘양적 성장’과 ‘외연 확대’를 견인해 왔음에도 불구하고, 분석의 틀을 확장하여 법제-조직-재정-거버넌스-집행-성과/책무성’의 여섯 가지 축(SFC)을 준거로 삼아 현행 체계가 안고 있는 한계를 규명하였다. 이와 더불어, OECD의 인적자본 중심 접근과 UNESCO의 시민성 중심 접근이 각 각 도입되면서 교육부와 고용노동부로 나뉜 법제·재정·행정의 이원적 분절 구조가 고착화된 과정을 면밀히 진단했다. 이를 토대로 평생교육 행정체계 개편을 위한 조직대안군(A-D)을 개선형(A형), 교육부 내 강화형(B형), 국가평생교육청·처형(C1·C2형), 부 신설형(D형)으로 유형화하여 비교 분석했다. 각 대안의 법적 위상, 사무 범위, 조정력, 재정·데이터·성과관리 인프라, 행정·정치적 실현 가능성을 비교했다. 중장기적으로 C1·C2형 국가평생교육청·처와 같은 상위 행정·재정 컨트롤타워가 유력한 제도 대안 후보임을 도출했다.
이와 같이 제3장에서는 평생교육청 필요성 요인을 정책, 법제, 거버넌스, 재정, 사례 시사의 다섯 축과 열 개 문항(Q1∼Q10)으로 정리하여 델파이 분석을 위한 경험·이론 기반 평가항목으로 제시했다.
제4장은 이론적 틀, 사례 분석, 그리고 제3장에서 논리적으로 도출한 국가평생교육청 필요성 요인(Q1-Q10)을 토대로, 국가평생교육청 신설 타당성을 검증하기 위한 평가기준과 준거 체계를 델파이(Delphi) 기법으로 구성하고 타당화 하는 연구를 진행하였다. 평생교육 정책과 행정, 법률, 재정, 유관 분야 전문가 20인으로 패널을 구성해서 1차와 2차에 걸쳐 델파이 조사를 실시했다. 각 평가영역이나 평가항목, 판단기준(Q1-Q10)에 대해 중앙값(Median), 사분범위(IQR), 동의율(4점 이상 비율), 내용타당도(CVR)를 산출하고, 사전에 설정한 합의 임계값(예: Median ≥ 4, IQR ≤ 1, Pct≥4 ≥ 75%, CVR 기준)을 충족하는지 검증했다.
그 결과 5개 평가영역과 10개 평가문항 모두에서 내용 타당성과 높은 합의 수준이 확인됐다. 직접 정규화 방식과 Borda 방식을 활용해 영역별, 문항별 가중치를 계산했다. 국가평생교육청 설계 시 어떤 영역과 항목에 집중해야 하는지 숫자로 우선순위를 제시하였다.
제5장 결론은 이상의 연구 분석을 종합한 연구결과 및 제언을 정리하였다.
첫째, 본 논문을 통하여 평생교육 행정체계의 구조적 문제들(컨트롤타워 부재, 법체계 부정합, 역할과 재정 책임 불분명, 추진체계 분절)을 5개 평가영역, 10개 문항(Q1∼Q10)으로 재구성해 국가평생교육청 신설을 학문적으로 검증하는 틀을 제시하였다. 특히 각 평가영역과 항목 전반에서 내용타당도가 기준치를 충족하였으며, 전문가 집단의 높은 합의 수준을 확인하였다.
둘째, 연구방법으로 조직 대안(A-D) 비교와 델파이 조사 결과를 교차 분석하여 조직 대안을 제시했다. 현행 개선형(A·B형)은 단기적으로 추진이 가능하나 근본적인 해결에는 한계가 있다. 교육부 소속 ‘국가평생교육청’(C1형)은 교육부 내 통합은 가능하나 범정부 조정은 약하다. 국무총리 소속 ‘처’(C2형)은 범정부 조정이 가능하나 정치·행정 비용이 크다. ‘부’ 신설 (D형)은 비현실적이다. 즉 C1·C2형이 평생교육 법제·재정·거버넌스를 통합 조정할 수 있는 상위 컨트롤타워로 적합하다. 장기적으로는 C2형이 OECD와 UNESCO가 요구하는 범정부 평생교육 전략에 부합하지만, 단기 및 중기적으로는 C1형이 정부조직법 개정에 부담이 적고 교육부 내 기능 통합이 가능해 현실적인 대안이다. C1형은 C2형으로 가는 중간 거점으로 기능한다.
결론적으로 본 연구는 1단계(법제·재정·조직 정비) → 2단계(C1형 설치) → 3단계(C2형 격상 검토)의 단계적 이행 경로를 제시함으로써, 구조적 병목 해소와 평생학습사회의 실질적 도약을 위한 실효성 있는 정책 대안을 제시하였다. 이러한 논의를 종합해 볼 때, 평생교육은 인공지능 시대와 초고령사회 환경에서 국가의 필수적인 전략으로 삼고 정책을 추진해야 하며, 개인의 역량 개발뿐만 아니라 사회 구성원으로서 함께 공존할 수 있는 인간의 존엄성 실현을 위한 핵심 아젠다로 다루어져야 한다. 본 논문의 결과가 한국의 평생교육 행정체계의 발전 방안을 구현하는 데 실질적인 기초 자료가 되기를 기대한다. 나아가 평생교육 행정체계 위상을 강화하는 것뿐만 아니라 평생교육사를 포함한 평생교육 현장에서 헌신하는 종사자들의 처우와 위상 제고를 위한 정책 연구도 필요하다. 이는 본 연구자의 향후 진행할 연구과제이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study investigates the structural limitations of South Korea’s lifelong education administrative system and evaluates the feasibility of establishing a “National Lifelong Education Administration” (equivalent to an independent government agency) as a strategic solution. In the era of artificial intelligence and a hyper-aged society, lifelong education has evolved into a critical national imperative for ensuring the constitutional right to education (Article 31, Paragraph 5). However, a significant disparity exists between this constitutional mandate and reality. The current system is characterized by governance fragmentation between the Ministry of Education and the Ministry of Employment and Labor, the absence of a central control tower, and a marginalized budget (merely 1% of the total education budget), leading to severe policy inefficiency.
To address these structural contradictions, this research adopted a systematic, multi-dimensional diagnostic approach. First, the study analyzed the current governance structure using the CIPP model and diagnosed the limitations of the National Institute for Lifelong Education (NILE) based on six axes (SFC). Second, organizational reform alternatives were categorized into four types: Improvement (Type A), Strengthening within the Ministry (Type B), National Lifelong Education Administration (Type C1/C2), and New Ministry (Type D). Third, to validate the feasibility of these models, a two-round Delphi survey was conducted with a panel of 20 experts. Ten evaluation criteria (Q1-Q10) across five domains—policy feasibility, legal basis, governance, financial structure, and case implications—were verified for content validity and consensus.
The findings confirmed a high level of expert consensus on the necessity of an independent administrative control tower. The comparative analysis indicates that Type C1 (Administration under the Ministry of Education) is the most realistic mid-term alternative, as it ensures administrative consistency and functional integration while minimizing political costs. Meanwhile, Type C2 (Agency under the Prime Minister) is identified as the ideal long-term model for enabling government-wide coordination.
In conclusion, this paper proposes a phased implementation roadmap: structural redesign and legal reform (Stage 1), establishment of the National Lifelong Education Administration (Type C1) (Stage 2), and future expansion to a Prime Ministerial Agency (Type C2) (Stage 3). This study argues that establishing a high-level administrative control tower is essential to bridging the gap between constitutional responsibilities and policy realities, thereby realizing a sustainable and substantial lifelong learning society.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구배경 1
• 제2절 연구목적 8
• 제3절 연구방법 및 연구범위 9
• 제2장 이론적 배경: 협력적 거버넌스를 중심으로 12
• 제1절 협력적 거버넌스 13
• 제1항 평생교육의 개념 13
• 제2항 평생교육 거버넌스 개념 15
• 제3항 협력적 거버넌스에 대한 이론적 논의 16
• 제4항 협력적 거버넌스 분석틀 사례 31
• 제2절 CIPP 평가모형 33
• 제3절 델파이 조사 설계 35
• 제3장 한국 평생교육 행정체계의 구조적 한계 고찰 40
• 제1절 한국 평생교육 행정체계의 구조와 현황 42
• 제1항 평생교육의 국가전략·정책적 위상 42
• 제2항법·제도구조:헌법-평생교육법–정부조직·지방자치법제의 정합성 문제 46
• 제3항조직·거버넌스 구조: 중앙정부－지방자치－교육자치의 역할과 분절 52
• 제4항 평생·직업교육 재정 구조와 사업 추진 방식의 제약 57
• 제2절 국가평생교육진흥원의 성과와 한계 63
• 제1항 국가평생교육진흥원의 설립 배경과 법적 지위 64
• 제2항 국가평생교육진흥원의 주요 사업과 정책적 성과 68
• 제3항컨트롤타워기능과중앙부처－지방자치단체간조정 역할 부재 72
• 제4항 재정·인력·조직 측면의 한계와 전략 기능의 제약 76
• 제5항국가평생교육진흥원구조진단과평생교육행정체계개편에 대한 시사점 83
• 제3절 OECD－UNESCO 평생학습 이원구조와 행정체계 분절 비교사례 분석 90
• 제1항OECD형 및 UNESCO형 평생학습 접근의 개념·가치·정책목표 비교 92
• 제2항고용노동부와 교육부(국가평생교육진흥원)의이원구조의 행정·재정 비교 95
• 제3항 직업능력개발과 평생교육 간 긴장과 행정 분절 사례 비교 103
• 제4항OECD－UNESCO평생학습이원구조와 평생교육 행정체계 한계에 대한 시사점 108
• 제4절 평생교육 행정체계 개편을 위한 조직 대안 비교 평가 112
• 제1항 조직대안군(A-D)의 설정 114
• 제2항 평가기준 및 이론적 근거 115
• 제3항 조직대안별 비교와 시사점 118
• 제5절 소결: 한국 평생교육 행정체계 구조 진단과 상위 컨트롤타워 필요성 요인 도출 125
• 제4장국가평생교육청필요성 요인에 대한 전문가 평가와 타당성 검증 131
• 제1절 델파이 조사 설계 및 평가기준 설정 133
• 제1항 조사 절차 및 방법 133
• 제2항 타당성 평가기준 마련 143
• 제2절 국가평생교육청 필요성 요인에 대한 델파이 타당성 검증 결과 157
• 제1항 평가영역별 델파이 합의도 및 타당성 검증 결과 158
• 제2항 평가항목별 델파이 합의도 및 타당성 검증 결과 172
• 제3항평가영역/평가항목별합의도및타당성검증결과 종합 191
• 제4항 델파이 조사 1-2차 자유의견 197
• 제3절 평가영역·평가항목의 상대적 중요도 및 우선순위 212
• 제1항 평가영역별 상대적 중요도 214
• 제2항 평가항목별 상대적 중요도와 종합 우선순위 223
• 제4절 소결: 국가평생교육청 필요성 요인에 대한 전문가 평가와 타당성 검증 결과 종합 232
• 제5장 결론 238
• 제1절 연구결과 종합 및 결론 238
• 제2절 제언 241
• 참고문헌 244
• 부록 255
• Abstract 262