조세불복 관련 사전권리구제 개선방안에 관한 연구

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

A Study on the Enhancement of Pre-Assessment Taxpayer Remedies in Tax Dispute Resolution

Hyunsoo Park
Department of Law
Sungkyunkwan University

Once a tax assessment is imposed, taxpayers who seek relief through contentious procedures must undergo a complex sequence of administrative appeals—beginning with pre-assessment review—and potentially proceed through three levels of judicial litigation, incurring substantial time and financial burdens. From the standpoint of taxpayer rights, effective relief at the pre-assessment stage represents the most desirable and efficient form of protection.
The right to request a pre-assessment review is derived from the constitutional principle of due process under Article 12(1) of the Constitution. Korean courts have consistently held that a tax assessment suffers from a grave and manifest procedural defect, rendering it null and void, where the tax authority fails to issue a pre-assessment notice or a notice of tax audit results, or where an assessment is imposed before a pending request for pre-assessment review has been decided. Despite the constitutional and procedural significance of pre-assessment remedies, empirical data indicate a decline in both the number of pre-assessment review requests and their acceptance rates in recent years, suggesting that pre-assessment taxpayer remedies remain insufficiently utilized.
In response, this study conducts a comparative analysis of pre-assessment taxpayer remedy systems in major jurisdictions—focusing in particular on the United States, where such mechanisms are highly developed—and proposes institutional reforms tailored to the Korean legal and administrative context to revitalize pre-assessment review and strengthen pre-assessment taxpayer protection.
First, this study proposes the introduction of a Fast Track Settlement mechanism at the tax audit stage, which constitutes the earliest point at which tax disputes arise. Given the strict application of the principle of legality in taxation, the scope of Fast Track Settlement should be limited to disputes concerning factual determinations rather than issues of statutory interpretation. Institutionally, Fast Track Settlement should be administered by a dedicated unit within the Office of the Taxpayer Advocate of regional and local tax offices that conduct audits, with staffing adjusted according to demand. The procedure should be initiated upon the taxpayer’s application and formally commenced only after review and approval by the Fast Track Settlement body following consultation with the audit division. This approval mechanism is critical to the effectiveness of the system, as it directly affects both accessibility and utilization. Experience in the United States demonstrates that the absence of systematic data on rejected Fast Track Settlement applications and their reasons has impeded meaningful evaluation of underutilization factors. To promote procedural efficiency, statutory processing deadlines—such as 60 or 90 days depending on case size and disputed tax amounts—should be established. Agreements reached through Fast Track Settlement should bind the tax authority to assess, or refrain from assessing, taxes in accordance with the agreement, while taxpayers should be precluded from filing a pre-assessment review request or subsequent appeals based on identical facts and issues.
Until the Fast Track Settlement system becomes fully institutionalized, it remains necessary to maintain the existing Tax Fact-Finding Advisory Review mechanism for high-value cases exceeding a specified monetary threshold. Moreover, prior to the formal introduction of Fast Track Settlement, the current system should be reformed to allow taxpayers themselves to apply for fact-finding advisory review.
Second, this study recommends the gradual reduction of committee-based deliberation procedures at the pre-assessment review stage. Comparative experience demonstrates that pre-assessment remedies—whose primary functions are inquisitorial review and administrative self-correction—can effectively fulfill their role without reliance on quasi-judicial, collegial decision-making bodies.
Third, this study proposes abolishing the optional objection procedure and extending the statutory processing period for pre-assessment review from 30 days to 60 days. Resolving disputes at the pre-assessment stage that would otherwise be granted relief through subsequent objection procedures would enhance both taxpayer satisfaction and administrative efficiency.
This study advances reform proposals aimed at revitalizing and strengthening pre-assessment taxpayer remedies in tax dispute resolution. Such reforms align with the core policy objectives of Taxpayer Advocate within the National Tax Service and warrant legislative and administrative refinement that carefully balances procedural effectiveness with institutional efficiency.

Keywords: tax dispute resolution, pre-assessment taxpayer remedies, pre-assessment review, Fast Track Settlement, alternative dispute resolution (ADR)

국문 초록 (Abstract)

조세불복 관련 사전권리구제 개선방안에 관한 연구

과세처분이 행해지면 납세자는 이를 쟁송으로 해결하려면 과세전적부심사부터 복잡한 조세불복 절차와 3심의 소송에 이르기까지 엄청난 시간과 비용을 필요로 한다. 납세자 입장에서는 과세처분 전 단계에서 권리구제를 받는 것이 가장 이상적이다.
과세전적부심사청구 권리는 헌법 제12조 제1항이 규정 하는 적법절차원칙에서 파생되는 것으로서, 그 청구의 전제가 되는 과세예고통지 또는 세무조사 결과통지를 누락하였거나, 과세전적부심사 청구 후 결정 이전에 이루어진 과세처분은 그 절차상 하자가 중대하고도 명백하여 무효라는 일관된 태도를 취하고 있다. 이와 같은
사전권리구제 제도의 중요성에 불구하고 통계상 과거보다 과세전적부심사청구 건수와 채택률이 감소하여 사전권리구제의 활성화가 부족하다는 점이 지적되고 있다.
이에 따라 사전권리구제가 가장 발달한 미국을 중심으로 주요국의 조세불복 관련 사전권리구제 제도의 운영 현황과 비교해서 우리나라 실정에 맞는 제도 설계를 통해 과세전적부심사의 활성화 및 사전권리구제 강화를 위한 방안을 제언하였다.
첫째, 분쟁의 가장 초기단계인 세무조사 단계에서 ‘신속조정’ 제도를 도입하는 방안을 제언하였다. 신속조정의 대상은 조세법률주의가 엄격하게 적용되고 있는 현실에서 ‘사실관계 관한 분쟁’으로 함이 타당하며, 신속조정 담당기구는 현실적으로 세무조사를 수행하는 지방국세청 및 세무서의 납세자보호담당관실에 ‘신속조정팀’을 조정 수요에 맞추어 운영하면 될 것이다. 신속조정 절차의 개시는 납세자가 ‘신속 조정 담당기구’로 신청하고, 신속조정 담당기구가 조사부서의 의견을 받아 검토한 후 승인하여 개시하여야 한다. 이는 신속조정 제도 성패의 가장 핵심 사항이 될 것이다. IRS는 납세자가 조사부서에 신속조정 신청 후 거부된 건수와 거부 사유에 대한 데이터 부재로 인하여 신속조정 제도의 활용 부족 원인을 분석하지 못하고 있기 때문이다. 신속한 처리를 촉진하기 위해 법정 처리기간을 규정하여야 할 것이며, 중소규모 및 쟁점세액을 병용하여 60일 또는 90일로 정하는 방안이 있다. 신속조정에 의한 합의의 효력은 과세관청은 합의된 내용에 따라 과세처분하거나 처분 제외하여야 하며, 납세자는 합의 내용과 사실관계가 동일한 사유로 과세전적부심사청구 또는 불복청구할 수 없도록 규정하여야 한다.
한편, 신속조정 제도가 정착할 때까지 본청 과세사실판단자문 대상(현재 쟁점세액 100억원 이상)과 같이 일정금액 이상 고액 사건에 대해서는 과세사실판단자문 제도를 유지해야 할 필요성 있으며, 신속조정 제도 도입 전에는 납세자도 과세사실판단자문 신청을 할 수 있도록 개선해야 할 것이다.
둘째, 과세전적부심사 단계에서 위원회 심의제도를 단계적으로 축소할 것을 제안한다. 주요국의 사례에서 보았듯이, 청문적 성격과 자기 시정의 역할인 사전권리구제 절차에서는 준사법적 절차인 합의제 심의 기구를 거치지 않고도 얼마든지 그 역할을 수행할 수 있기 때문이다.
셋째, 임의절차인 이의신청을 폐지하고 과세전적부심사의 처리기간을 30일에서 60일로 연장할 것을 제안한다. 기존 이의신청에서 인용된 사건이 과세전적부심사를 통해 과세처분 전에 해결된다면 납세자는 훨씬 더 만족스러울 것이기 때문이다.
본 연구는 조세불복 관련 사전권리구제가 활성화되고 강화되는 관점의 개선방안을 제언하였고, 이는 국세청의 납세자보호 업무 분야의 주요 정책과제이기도 하다. 제도의 개선 효과 및 효율성을 고려한 입법적․ 행정적 보완을 기대해 본다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구목적 1
• 제2절 연구방법과 연구범위 3
• 제3절 선행 연구 검토 4
• 1. 선행 연구 개관 4
• 2. 선행 연구와의 차별성 6
• 제2장 현행 조세불복 관련 사전권리구제 제도 7
• 제1절 서설 7
• 제2절 현행 조세불복 제도 9
• 1. 과세처분기관 이의신청 9
• 2. 국세청 심사청구 10
• 3. 조세심판원 심판청구 11
• 4. 감사원 심사청구 13
• 제3절 현행 사전권리구제 제도 14
• 1. 과세전적부심사청구 14
• 2. 권리보호요청 24
• 3. 과세사실판단 자문 28
• 4. 정상가격산출방법 사전승인 32
• 5. 현행 사전권리구제 제도의 문제점 34
• 제3장 주요 국의 조세불복 관련 사전권리구제제도 38
• 제1절 미국 38
• 1. 미국의 조세구제제도 38
• 2. 세무조사 전 합의 43
• 3. 세무조사 결과 합의 45
• 4. 독립심사국 심사청구 47
• 5. 대체 분쟁 해결 55
• 6. 시사점 72
• 제2절 독일 74
• 1. 독일의 조세구제제도 74
• 2. 세무조사 종결협의 75
• 3. 시사점 76
• 제3절 일본 78
• 1. 일본의 조세구제제도 78
• 2. 이유 부기 및 수정신고 종용 79
• 2. 시사점 80
• 제4장 현행 사전권리구제제도 개선방안 81
• 제1절 신속조정 도입 방안 81
• 1. 도입 배경 81
• 2. 신속조정 도입 방안 82
• 3. 도입초기 고액 쟁점에 대한 본청 과세사실판단자문 제도 유지 89
• 제2절 기타 개선방안 90
• 1. 과세전적부심사 단계에서 위원회 심의제도 단계적 축소 90
• 2. 임의 구제절차 통합으로 과세전적부심사 처리기간 연장 92
• 제5장 결론 94