한미연합방위체제의 변화와 안보정책변동에 관한 연구 : 정책옹호연합모형(ACF)과 양면게임이론을 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The ROK-US Combined Defense System, a core axis of security on the Korean Peninsula, has been recognized as a constant sustaining the survival and prosperity of the Republic of Korea for over 70 years. However, the rapidly changing external security environment—characterized by the deepening of "America First" policies, the advancement of North Korean nuclear and missile threats, and the intensifying US-China hegemonic competition—foreshadows significant changes to the existing combined defense system. In particular, security policies such as the wartime Operational Control (OPCON) transfer, proactively pursued by the ROK government, entail a high-level policy change process where domestic political dynamics and international negotiations interact intricately, due to the distinctiveness that presupposes agreement with another nation.
Accordingly, this study analyzes the process of the ROK government's security policy changes toward the US regarding the ROK-US Combined Defense System since the signing of the Mutual Defense Treaty in 1953, employing a Longitudinal Single Case Study approach. To overcome the limitations of previous studies, which primarily interpreted Korea's security policy as a dependent variable of changes in US foreign strategy, this study focuses on the proactive role of the Korean government and the interaction between domestic and international factors. As an analytical framework, this study applies an integrated model combining the Advocacy Coalition Framework (ACF), which explains belief conflicts and learning processes within the domestic policy subsystem, and the Two-Level Game Theory, which explicates the international negotiation process.
This study focuses on analyzing three specific periods that served as critical junctures for the ROK-US Combined Defense System. First, the Park Chung-hee administration period resulted in a new institutional reinforcement—the establishment of the ROK-US Combined Forces Command (CFC)—contrary to the government's initial intention of simultaneously pursuing "deterrence of USFK withdrawal" and "self-reliant defense." Under the authoritarian regime at the time, the overwhelming advocacy coalition employed a strategy of rigidifying the Win-Set to enhance bargaining power against the US. Consequently, as a compensatory measure for the partial withdrawal of US forces, the administration experienced a policy change different from its initial projection.
Second, the Roh Tae-woo administration period is a case where the "peacetime OPCON transfer," pursued by the government from the outset, largely coincided with the actual policy change. Within the opportunity structure of democratization in 1987 and the post-Cold War era, Korea's demand for the "recovery of sovereignty" aligned with the US strategy of "cost reduction." As the Win-Sets of both nations intersected, the government utilized this to achieve the transfer of peacetime OPCON.
Third, the Roh Moo-hyun administration period is a case where the "wartime OPCON transfer" was agreed upon but its implementation was delayed. Although the government reached an agreement with the US through strong determination, it lost the sustainable momentum for the policy due to a lack of domestic consensus caused by severe internal ideological conflict and the security crisis triggered by North Korea's first nuclear test during the negotiations. Subsequently, with the change of government, the policy underwent a process of distortion.
The analysis results of this study establish that changes in the ROK government's security policy are not determined solely by the government's will, but are the product of complex interactions involving the cohesiveness (consensus) of the domestic policy subsystem, the nature of dynamic external events (crisis or opportunity), and the alignment of strategic interests (Win-Set intersection) between the ROK and the US. In conclusion, this study suggests that for a national security policy premised on inter-state agreement to result in policy changes consistent with the government's intentions, it is essential not only to have a firm state philosophy but also to form a national consensus, expand the Win-Set intersection by leveraging the counterpart's strategy, and ensure institutionalization to guarantee policy sustainability. This study holds academic and policy significance in that it conducts an in-depth analysis of cases of Korean security policy changes through an integrated analytical framework linking the domestic policy-making process with international politics.

국문 초록 (Abstract)

한반도 안보의 핵심적인 역할을 수행해 온 한미연합방위체제는 지난 70여 년간 대한민국의 생존과 번영을 지탱해 온 상수로 인식되어 왔다. 그러나 최근 심화 되는 미국의 자국 우선주의와 북한 핵·미사일 위협의 고도화, 미·중 간의 패권 경쟁 등 급변하는 대외 안보환경은 기존 연합방위체제의 중요한 변화를 예고하고 있다. 특히, 2025년 기준 대한민국 정부가 강하게 추진하는 전시 작전통제권 전환과 같은 안보정책은 미국과의 합의가 전제되어야 한다는 특수성으로 인해 국내 정치적 역동성과 국제적 협상 과정이 복합적으로 작용하는 고도의 정책변동과정을 수반한다.
이에 본 연구는 1953년 한미상호방위조약 체결 이후 한미연합방위체제와 관련된 대한민국 정부의 안보정책변동과정을 통시적 단일 사례 연구(Longitudinal Single Case Study)를 통해 분석하였다. 기존의 선행연구들이 대한민국의 안보정책을 주로 미국의 대외전략 변화에 따른 종속 변수로 해석했던 한계를 극복하기 위해, 본 연구는 대한민국 정부의 주도적 역할과 국내외 요인의 상호작용에 주목하였다. 이를 위한 분석의 틀로 국내 정책 하위체계의 신념 대결과 정책 학습과정을 설명하는 정책옹호연합모형(ACF)과 국제적 협상과정을 설명하는 양면게임이론(Two-Level Game Theory)을 결합한 통합적 모델을 적용하였다.
본 연구는 한미연합방위체제의 결정적 변곡점이 되었던 주요 시기들을 중점적으로 분석하였다. 첫째, 박정희 정부 시기는 ‘주한미군 철수 저지’와 ‘자주 국방’을 동시에 추구하고자 했던 정부의 초기 의도와는 달리 ‘한미연합사(CFC) 창설’이라는 새로운 제도적 강화로 귀결되었다. 당시 권위주의 체제하의 압도적인 찬성옹호연합은 윈셋(Win-Set)을 경직시켜 대미 협상력을 높이는 전략을 구사하였고, 그 결과 일부 미군 철수의 보완대책으로 최초 예상과는 다른 정책변동을 경험하였다. 둘째, 노태우 정부 시기는 정부가 초기부터 추진한 ‘평시 작전통제권 환수’가 실제 정책변동으로 상당 부분 일치된 사례이다. 1987년 민주화와 탈냉전이라는 기회의 구조 속에서, 한국의 ‘자주권 회복’ 요구와 미국의 ‘비용 절감’ 전략이 일치하여 양국의 윈셋(Win-Set)이 교차하였고, 정부는 이를 활용해 평시 작전통제권을 전환하는 결과를 얻게되었다. 셋째, 노무현 정부 시기는 ‘전시 작전통제권 전환’에 합의했으나 이행이 지연된 사례이다. 정부는 강력한 의지로 미국과의 합의를 도출했으나, 극심한 남남갈등으로 인한 국내 공감대 부족과 협상 도중 발생한 북한 1차 핵실험이라는 안보 위기로 인해 정책 지속의 동력을 상실하였고, 이후 정권 교체와 함께 정책이 굴절되는 과정을 겪었다.
본 연구의 분석 결과, 대한민국 정부의 안보정책변동은 정부의 의지만으로 결정되는 것이 아니라 국내 정책하위체계의 결속력(공감대), 역동적 외적 사건의 성격(위기 또는 기회), 한미 간 전략적 이해관계의 일치(Win-Set 교차) 여부가 복합적으로 작용한 산물임이 규명되었다. 결론적으로 본 연구는 국가 간의 합의가 전제된 국가안보정책이 정부의 의도와 일치되는 정책변동으로 귀결되기 위해서는 확고한 국정철학 뿐만 아니라, 국민적 공감대의 형성, 상대 국가의 전략을 역이용하여 윈셋 교차 범위의 확대, 정책의 지속성을 담보할 제도화가 필수적임을 시사한다. 본 연구는 국내 정책결정의 과정과 국제 정치를 연계한 통합적 분석틀을 통해 한국 안보정책의 변동 사례를 심도 있게 분석했다는 점에서 학술적·정책적 의의를 가진다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 1. 연구의 배경과 목적 1
• 가. 연구의 배경 1
• 나. 연구의 목적 10
• 2. 연구의 범위 및 방법 12
• 가. 연구의 범위 12
• 나. 연구의 방법 14
• 3. 기존 연구와의 차별성 17
• 제2장 이론적 배경 19
• 1. 정책변동의 개념 및 유형 19
• 가. 정책변동의 개념 19
• 나. 정책변동의 유형 19
• 2. 정책옹호연합모형(ACF) 21
• 가. 정책옹호연합모형의 가정 22
• 나. 정책옹호연합모형의 주요 요소 24
• 3. 양면게임이론(Two-Level Game Theory) 28
• 4. 정책변동 및 한미연합방위체제 관련 선행 연구 32
• 제3장 제도적 논의 40
• 1. 동맹조약과 안보협의체제 40
• 가. 한미상호방위조약 40
• 나. 한미안보협의회의 41
• 다. 한미군사위원회회의 42
• 2. 한미연합사령부 43
• 3. 유엔군사령부 45
• 제4장 연구설계 49
• 1. 분석의 틀 49
• 2. 분석요소 51
• 3. 자료수집 및 분석방법 54
• 제5장 분석결과 62
• 1. 박정희 정부 : 한미연합사 창설, 유엔사 기능축소 하 존속 62
• 가. 상대적으로 안정적 변수들 62
• 나. 역동적 외적사건들 66
• 다. 장기적 연합의 기회구조 73
• 라. 정책하위체계 분석 75
• 1) 정책옹호연합의 자원 77
• 2) 정책옹호연합의 신념체계 79
• 3) 정책지향학습 83
• 4) 정책중개자 86
• 마. 국가간의 합의 과정 87
• 바. 소결론 107
• 2. 노태우 정부 : 평시 작전통제권 전환합의 및 이행 109
• 가. 상대적으로 안정적 변수들 109
• 나. 역동적 외적사건들 116
• 다. 장기적 연합의 기회구조 125
• 라. 정책하위체계 분석 128
• 1) 정책옹호연합의 자원 129
• 2) 정책옹호연합의 신념체계 132
• 3) 정책지향학습 137
• 4) 정책중개자 140
• 마. 국가간의 합의 과정 143
• 바. 소결론 152
• 3. 노무현 정부 : 전시 작전통제권 전환 합의 및 이행 지연 154
• 가. 상대적으로 안정적 변수들 154
• 나. 역동적 외적사건들 161
• 다. 장기적 연합의 기회구조 170
• 라. 정책하위체계 분석 173
• 1) 정책옹호연합의 자원 174
• 2) 정책옹호연합의 신념체계 177
• 3) 정책지향학습 182
• 4) 정책중개자 186
• 마. 국가간의 합의 과정 188
• 바. 소결론 192
• 제6장 결론 195
• 1. 연구결과의 종합 195
• 2. 연구의 함의 202
• 3. 연구의 한계 207