지방공기업의 공공가치 성과 분석 : 경기도 상･하수도 사업을 중심으로 = An Analysis of Public Value Performance of Local Public Enterprises: Focusing on Water and Sewerage Businesses in Gyeonggi-d

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study aims to address three fundamental questions regarding local public enterprises in the water and sewerage sectors: “What is the essence of the public value that they should create?”, “What factors determine their performance?”, and “Does the current management evaluation system provide a suitable authorizing environment to support such value creation?” Drawing upon Mark H. Moore’s(1995) Public Value Theory as a theoretical framework, this research empirically investigates the alignment within the ‘Strategic Triangle’ of public value: Value, Capacity, and Authorizing Environment.
For the analysis, a comprehensive dataset was constructed, including a 10-year (2014–2023) performance panel of 62 water and sewerage enterprises operated by 31 municipalities in Gyeonggi-do, along with 6-year (2018–2023) capacity and performance data. Methodologically, the study employed an integrated approach, integrating the Growth Curve Model (GCM), Interrupted Time Series (ITS) analysis, Structural Equation Modeling (SEM), and a mixed-methods approach combining surveys and Focus Group Interviews (FGI). The key findings and policy implications are as follows:
First, the performance of LPEs exhibited an ‘asymmetric evolution’ between social and economic values. The GCM analysis revealed that while social value performance followed a steady upward growth trajectory over the past decade, economic value performance remained stagnant without statistically significant growth. Notably, the ITS analysis regarding the 2018 institutional reforms—the introduction of biennial evaluations and the strengthening of social value indicators—confirmed a distinct ‘policy trade-off.’ Immediately following the reform, social value performance achieved a ‘V-shaped recovery,’ whereas economic value performance showed weakened growth momentum and entered a downward trend. Meanwhile, interaction analysis identified a ‘catch-up effect,’ where the sewerage sector, which initially had lower performance, improved at a faster rate than the water sector.
Second, the performance of LPEs was predominantly determined by exogenous structural environment factors rather than internal managerial efforts, characterizing an ‘environment-deterministic performance structure.’ Contrary to expectations, the SEM results showed that internal behavioral factors (Agency), such as human capacity and leadership, had limited statistically significant impact on actual performance. Instead, structural constraints such as population size and jurisdictional area emerged as the most powerful predictors of performance. This indicates a state of ‘strategic misalignment,’ where managerial efforts at the individual level fail to translate into substantial performance due to structural barriers within the current management system.
Third, the current management evaluation system revealed limitations as an ‘authorizing environment’ for public value creation. The mixed-methods diagnosis showed that as evaluation indicators shifted abruptly toward social value, ‘strategic gaming’ and the ‘performance paradox’ occurred, where organizations prioritized easily measurable indicators over substantive service improvements. In particular, standardized evaluation criteria that ignore regional structural characteristics and a lack of incentives was identified as institutional causes of defensive coping rather than strategic learning.
Based on these findings, this study offers the following policy recommendations: First, to create a ‘contextual authorizing environment,’ the evaluation system must be made more flexible by incorporating ‘environmental correction factors’ that account for uncontrollable exogenous variables such as population density and geographical conditions. Second, the ‘systematization of human capacity’ is essential to ensure that internal expertise translates into actual performance. This includes expanding specialized positions to prevent the erosion of expertise caused by frequent job rotations and establishing systematic knowledge-sharing platforms. Third, the evaluation paradigm should shift from ‘control’ to ‘diagnosis and consulting,’ moving away from ex-post ranking toward a supportive system linked to technical assistance and budgetary incentives.
This study is significant in that it provides a multidimensional definition of public value performance, identifies its longitudinal trajectories, and offers an empirical analysis of capacity and the authorizing environment. The findings provide a theoretical and practical foundation for transitioning toward a public value governance model that reflects structural contexts and fosters the complementary growth of both economic and social values.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 지방자치단체가 직영하는 상·하수도 지방직영기업을 대상으로 “지방공기업이 창출해야 할 공공가치의 실체는 무엇인가”, “그 성과는 어떠한 요인에 의해 결정되는가”, 그리고 “현행 경영평가 제도는 이를 지원하는 적절한 승인 환경인가”라는 세 가지 핵심 질문에 답하고자 하였다. 이를 위해 Moore(1995)의 공공가치론(Public Value Theory)을 분석 틀로 삼아, 공공가치의 전략적 삼각형인 ‘가치(Value)-역량(Capacity)-환경(Support)’의 정합성을 실증적으로 규명하였다.
분석을 위해 경기도 내 31개 시·군이 운영하는 62개 상·하수도 직영기업의 10년간(2014~2023) 성과 패널 데이터와 6개년(2018~2023)의 역량 및 성과 데이터를 구축하였으며, 성장곡선모형(GCM), 단절 시계열 분석(ITS), 구조방정식모형(SEM), 그리고 설문조사와 심층 인터뷰(FGI)를 결합한 혼합 연구 방법을 활용하였다. 주요 분석 결과와 정책적 제언은 다음과 같다.
첫째, 지방공기업의 성과는 ‘사회적 가치’와 ‘경제적 가치’라는 두 차원에서 비대칭적 진화 양상을 보였다. 성장곡선모형(GCM) 분석 결과, 지난 10년간 사회적 가치 성과는 꾸준히 우상향하는 성장 궤적을 그렸으나, 경제적 가치 성과는 통계적으로 유의미한 성장 없이 정체된 흐름을 보였다. 특히 2018년 경영평가 격년제 도입 및 사회적 가치 지표 강화라는 제도적 변화의 효과를 단절 시계열(ITS)로 분석한 결과, 사회적 가치는 제도 도입 직후 ‘V자 반등’에 성공하며 상승 추세로 전환된 반면, 경제적 가치는 오히려 성장 동력이 약화되며 하락세로 돌아서는 ‘정책적 트레이드오프(Policy Trade-off)’ 현상이 확인되었다. 한편, 상·하수도 간 교호작용 분석에서는 초기 성과가 낮았던 하수도 사업이 상수도보다 가파른 성장 속도를 보이는 ‘추격 효과(Catch-up Effect)’를 입증하였다.
둘째, 지방공기업의 성과는 조직 내부의 관리적 노력보다 외생적인 구조적 환경 요인에 의해 지배적으로 결정되는 ‘환경 결정론적 성과 구조’를 띠고 있었다. 구조방정식모형(SEM) 분석 결과, 당초 기대와 달리 인적 역량이나 리더십 등 내부의 행태적 요소(Agency)가 실제 성과에 미치는 영향은 대부분 통계적으로 유의하지 않은 것으로 나타났다. 반면, 인구 규모나 관할 면적과 같은 물리적·구조적 제약 요인은 성과를 규정하는 가장 강력한 변수임이 실증되었다. 이는 현행 성과관리 체계 하에서 개별 기관의 관리적 노력이 구조적 한계에 부딪혀 실질적인 성과로 전이되지 못하고 있는 ‘전략적 불일치(Strategic Misalignment)’ 상태에 있음을 시사한다.
셋째, 현행 경영평가 제도는 공공가치 창출을 지원하는 ‘승인 환경(Authorizing Environment)’으로서 한계를 드러냈다. 혼합 연구를 통해 진단한 결과, 평가지표가 사회적 가치 중심으로 급변함에 따라 현장에서는 실질적인 서비스 개선보다 점수 획득이 용이한 지표에 자원을 집중하는 ‘전략적 대응(Gaming)’과 ‘성과 역설(Performance Paradox)’ 현상이 나타나고 있었다. 특히 지역별 구조적 특성을 고려하지 않은 획일적 평가 기준과 인센티브 부재는 조직의 전략적 학습을 저해하고 방어적 대응을 유발하는 제도적 원인으로 작용하고 있었다.
이상의 연구 결과를 바탕으로 다음과 같은 정책적 제언을 제시한다. 첫째, ‘맥락적 승인 환경’ 조성을 위해 환경적 제약을 고려한 평가 체계의 유연화가 필요하다. 인구 밀도나 지리적 여건 등 기관이 통제할 수 없는 외생적 변수를 고려한 ‘환경 보정 계수’를 도입하거나, 단순한 결과치 비교가 아닌 주어진 환경 내에서의 개선 노력을 측정하는 상대적 평가 비중을 확대해야 한다.
둘째, 내부 역량이 실질적 성과로 발현될 수 있도록 ‘인적 역량의 시스템화’가 시급하다. 잦은 순환보직으로 인한 전문성 소멸을 방지하기 위해 상·하수도 분야의 전문직위 지정을 확대하고, 업무 매뉴얼 표준화와 기술 노하우 축적 시스템을 구축하여 개인이 아닌 조직 차원의 자산으로 역량을 관리해야 한다.
셋째, 경영평가의 패러다임을 ‘통제’에서 ‘진단 및 컨설팅’으로 전환해야 한다. 서열화 중심의 사후적 평가에서 벗어나, 평가 결과를 토대로 개별 기관의 취약점을 보완할 수 있는 맞춤형 기술 지원과 국·도비 예산을 연계하는 지원적 평가 시스템을 구축해야 한다.
본 연구는 지방공기업 성과를 다차원적으로 정의하여 그 변화를 시계열적으로 규명하고, 공공가치 창출을 위한 역량과 승인환경를 실질적으로 분석하였다는 데 의의가 있다. 이는 향후 지방공기업 성과관리 체계가 획일적 관리주의를 넘어, 각 기관의 구조적 맥락을 반영하고 경제적 가치와 사회적 가치가 보완적으로 성장할 수 있는 공공가치 거버넌스로 나아가기 위한 이론적·실천적 근거를 제공할 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 1. 연구의 배경 1
• 2. 연구의 목적과 주요 연구질문 3
• 제2절 연구의 범위 및 방법 6
• 1. 연구의 범위 6
• 2. 연구 방법 및 구성 7
• 제2장 이론적 및 제도적 배경 9
• 제1절 공공부문의 성과 9
• 1. 선행연구 검토 9
• 2. 공공가치론 12
• 제2절 상·하수도 직영기업과 경영평가 18
• 1. 지방공기업의 개념과 현황 18
• 2. 상･하수도 공기업의 특성과 운영 26
• 3. 지방공기업 경영평가 제도 36
• 제3장 기초 상·하수도 직영기업 성과 추세 분석 46
• 제1절 다층적 가치로서의 성과 논의 46
• 제2절 이론적 배경과 현황 48
• 1. 공기업 성과 논의 48
• 2. 지방공기업 경영평가의 기초 상･하수도 직영기업 성과지표 53
• 제3절 연구설계 57
• 1. 연구방법론 57
• 2. 자료 및 변수 58
• 제4절 실증분석 64
• 1. 주요 변수의 요약통계 64
• 2. 성과의 구조적 타당성 검증(요인분석) 65
• 3. 성과변화의 시계열 분석 결과 67
• 4. 상･하수도 사업 간 성장 궤적의 차이 분석: 추격 효과(Catch-up Effect) 검증 73
• 제5절 소결 77
• 제4장 기초 상·하수도 직영기업 성과 영향요인 분석 80
• 제1절 성과에 영향을 미치는 역량과 구조 논의 80
• 제2절 지방공기업의 성과 영향요인에 대한 선행연구 검토 82
• 제3절 연구설계 85
• 1. 연구방법론 85
• 2. 변수의 구성 및 가설 설정 90
• 3. 자료수집 및 분석방법 95
• 제4절 분석결과 96
• 1. 기술통계량 96
• 2. 요인분석 결과 100
• 3. 성과요인에 대한 구조방정식 분석 결과 102
• 제5절 소결 109
• 제5장 지방공기업 경영평가에 대한 메타평가 112
• 제1절 승인환경으로서의 경영평가 논의 112
• 제2절 메타평가 관련 선행연구 및 이론적 논의 114
• 1. 지방공기업 경영평가 114
• 2. 메타평가의 개념 116
• 3. 메타평가의 방법 118
• 제3절 연구설계 122
• 1. 분석 틀: 승인환경 진단을 위한 체제론적 접근 122
• 2. 연구 방법: 혼합 연구(Mixed Methods)의 적용 123
• 3. 변수 정의 및 측정 방법 125
• 4. 자료수집 및 분석방법 129
• 제4절 메타평가 결과 132
• 1. 평가환경 132
• 2. 평가과정 143
• 3. 평가결과 149
• 4. 평가환류 153
• 제5절 소결 158
• 제6장 결론 160
• 제1절 연구 요약 160
• 1. 공공가치 성과 성장 궤적 및 정책 효과: ‘추격 효과’와 ‘정책적 트레이드오프’ 160
• 2. 공공가치 결정요인 분석: 내부 역량의 한계와 구조적 환경의 압도적 영향력 161
• 3. 승인 환경으로서의 경영평가: 성과 역설과 전략적 대응 161
• 제2절 이론적 시사점과 정책적 제언 163
• 1. 이론적 시사점 163
• 2. 정책적 제언 165
• 제3절 연구의 한계 및 향후 과제 168
• 참고문헌 170
• 부록 188
• Abstract 198