공공투자 의사결정의 정책적 이원구조에 관한 연구 : 서울 지하철 7호선 경기북부 연장사업을 중심으로 = The Dual Track of Public Investment Decision Making : The Case of the Seoul Metro Line 7 Northern Extension

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 서울 지하철 7호선 경기북부 연장사업을 사례로 하여, 동일 사업 내에 예비타당성조사와 면제 제도가 결합될 때 발생하는 정책결정 과정을 분석하였다. 경기 북부 지역은 군사시설보호구역·개발제한구역 등 중첩된 규제로 도시개발과 교통 인프라 확충에 제한을 받아 왔다. 이러한 지역적 불균형을 해소하기 위해 서울 도시철도 노선을 양주·포천 지역까지 확장하여 경기 북부 지역에서 강남권으로의 접근성을 제고하려고 하였다.

최초 계획한 약 33km에 달하는 장거리 노선은 경제적 타당성을 확보하지 못하였다. 이에 관련 지방자치단체는 단계별 추진 전략을 채택하여 1단계(도봉산~옥정)와 2단계(옥정~포천) 광역철도 사업을 시차를 두고 추진하였다. 1단계 사업은 예비타당성조사(예타)가 적용되었고, 2단계 사업은 예타를 면제받았다.

단계별로 상이한 제도가 적용되면서 하나의 광역철도 사업 내에 효율성 중심의 기술적 절차와 형평성 중심의 정책적 절차가 병존하는 정책결정 구조가 형성되었다. 본 연구는 이러한 정책결정 과정을 심층적으로 규명하기 위해 질적 사례연구 방법론을 적용하였다. 약 12년간에 걸친 정책결정 전 과정을 대상으로 공식 문서, 정책 보도자료, 연구기관 보고서 및 언론 보도를 분석하여, 중심 주제를 발굴하고 정책결정 과정을 재현하였다.

1단계 사업은 경제성 부족을 극복하기 위해 효율성을 우선적 정책가치로 채택하였다. 노선 단축·정거장 축소 등 비용 절감이 이루어졌고, 결정적으로 수도권 도시철도에서는 이례적인 노선 구조인 단선철도를 도입하여 예타를 통과하였다. 2단계 양주·포천 구간은 국가균형발전 프로젝트에 선정되면서 예타를 면제받았다. 수도권 지역임에도 낙후 접경지역이라는 여건이 고려되었고, 형평성 등 정책적 요인이 경제성 평가를 대체하였다.

1·2단계를 전 구간에 걸쳐 7호선 본선과 단선으로 직접 연결할 경우 철도 운영상 기술적 문제가 예상되었다. 2단계 노선은 1단계 노선과 분리되었고, 형평성과 안전성을 이유로 환승 셔틀 방식의 복선철도로 설계되었다. 그 결과 동일 노선 내에서 복선-단선, 직결-환승 등 설계 기준이 일치하지 않는 불연속적인 노선 구조가 형성되었다. 본 연구는 하나의 사업에 예타와 면제가 병치될 때 발생하는 제도적 비일관성을 실증적으로 규명함으로써, 향후 공공투자 결정체계에 통합 네트워크 관점의 도입, 면제 제도의 규범적 책임성 강화, 그리고 광역교통 거버넌스 체계의 구축을 제안한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study analyzes the policy decision-making process that unfolds when a Preliminary Feasibility Study (PFS) and a PFS exemption are combined within a single project, using the Seoul Metro Line 7 Northern Gyeonggi Extension Project as a case study. The Northern Gyeonggi region has long faced limitations in urban development and transportation infrastructure expansion due to overlapping regulations, including military installation protection zones and development restriction zones (Greenbelts). To address this regional imbalance, the project aimed to improve accessibility from Northern Gyeonggi to the Gangnam area by extending the Seoul urban railway line to the Yangju and Pocheon regions.

However, the initially planned long-distance route, spanning approximately 33 km, failed to secure economic feasibility. Consequently, relevant local governments adopted a phased implementation strategy, pursuing the Phase 1 (Dobongsan–Okjeong) and Phase 2 (Okjeong–Pocheon) metropolitan railway projects sequentially. The Phase 1 project was subject to the PFS, while the Phase 2 project received an exemption.

As different systems were applied to each phase, a policy decision-making structure emerged wherein efficiency-centered technical procedures and equity-centered policy procedures coexisted within a single metropolitan railway project. This study employed a qualitative case study approach. By analyzing official documents, policy press releases, research institute reports, and media coverage spanning approximately 12 years, the study identified key themes and reconstructed the entire policy-making process.

For the Phase 1 project, efficiency was adopted as the primary policy value to overcome the lack of economic feasibility. Cost reductions were achieved through measures such as route shortening and station reduction. Notably, the project passed the PFS by introducing a single-track railway system, an unusual structural choice for metropolitan urban railways. Conversely, the Phase 2 Yangju–Pocheon section received a PFS exemption upon its selection as part of the National Balanced Development Project. Considering its status as an underdeveloped border region despite being located within the Capital Area, policy factors such as equity superseded economic evaluation.

Technical problems in railway operations were anticipated if Phases 1 and 2 were directly connected to the Line 7 main line as a single-track system. Consequently, the Phase 2 route was separated from Phase 1 and designed as a double-track railway operating via a transfer shuttle system, prioritizing equity and safety. As a result, a discontinuous route structure emerged within the same line, characterized by inconsistent design standards such as single-track versus double-track and direct connection versus transfer systems.

By empirically demonstrating the institutional inconsistencies that arise when PFS and exemptions are juxtaposed within a single project, this study proposes introducing an integrated network perspective to future public investment decision-making systems, strengthening the normative accountability of the exemption system, and establishing a metropolitan transport governance framework.

목차 (Table of Contents)

• 표 목차· ⅳ
• 그림 목차 ⅴ
• 국문요지 ⅵ
• 제1장 서론 1
• 1. 연구 배경 1
• 2. 연구 내용 3
• 제2장 이론적 고찰· 5
• 제1절 예비타당성조사 제도의 개관 5
• 1. 법적 정의와 법제화 5
• 2. 도입 배경 5
• 3. 대상사업 7
• 4. 예비타당성조사 유형, 면제 및 사후관리 체계 8
• 5. 예비타당성조사 수행 절차 12
• 제2절 예비타당성조사 제도의 변화· 17
• 1. 평가항목과 가중치의 변화 18
• 2. 2019년 이후 예비타당성조사 제도 개편· 21
• 제3절 예비타당성조사 면제의 도입과 확대 22
• 1. 예비타당성조사 면제 제도의 도입 과정· 22
• 2. 예비타당성조사 면제 대상사업 24
• 3. 예비타당성조사 면제 절차 25
• 4. 2019 국가균형발전 프로젝트 26
• 제4절 예비타당성조사 제도의 효율성과 형평성 28
• 제3장 연구 방법 31
• 제1절 연구 사례 31
• 1. 사례 선정 이유 31
• 2. 사례 소개· 32
• 제2절 자료 수집과 분석 35
• 1. 자료 수집· 35
• 2. 자료 분석· 35
• 3. 연구의 신뢰성과 타당성 37
• 제4장 사례 분석 39
• 제1절 도봉산~옥정 광역철도 건설사업의 추진 과정 39
• 1. 제1차 예비타당성조사(2010~2011년) 41
• 2. 제2차 예비타당성조사(2011~2012년) 43
• 3. 제3차 예비타당성조사(2013~2016년) 45
• 4. 사업계획 적정성 재검토와 기본계획 승인·고시(2017~2018년) 49
• 제2절 옥정~포천 광역철도 건설사업의 추진 과정 50
• 1. 국가균형발전 프로젝트 선정과 사업계획 적정성 검토(2019년) 51
• 2. 기본계획 수립과 사업계획 적정성 재검토(2020~2022년) 52
• 제3절 경제성, 정책성 및 지역균형발전 분석의 검토 57
• 1. 단계별 추진에 따른 연계 효과 과소 추정 57
• 2. 시장가치 편익 중심 평가의 제도적 근거와 한계 59
• 3. 도봉산~옥정 광역철도 건설사업의 정책성 평가 61
• 4. 정책성 항목 가중치 변화에 따른 사업 타당성 향상 66
• 제4절 예비타당성조사 면제의 정당성 기준과 제도적 공백· 68
• 1. 예비타당성조사 면제의 정책성 기준· 68
• 2. 예비타당성조사 면제의 효율성 통제· 69
• 3. 옥정~포천 광역철도 건설사업의 사례 70
• 제5절 불연속적 철도 구조의 안전성과 운영성 검토· 73
• 1. 도봉산~옥정 광역철도의 운영성과 안전성 73
• 2. 옥정~포천 광역철도의 형평성과 안전성 75
• 3. 불연속적 노선 구조에 따른 운영상 한계 78
• 제5장 결론· 82
• 제1절 연구 결과와 시사점 82
• 1. 예비타당성조사와 면제 제도의 한계· 82
• 2. 불연속적 구조의 철도 노선 결정· 83
• 3. 연구의 시사점과 기여 85
• 제2절 정책 제언 86
• 제3절 연구의 한계와 향후 연구 과제 89
• 참고문헌 92
• ABSTRACT 97