실재론적 평가를 통한 경북 교육발전특구 협력체계 분석 : 교육자치와 일반자치의 협력 작동 원리를 중심으로 = An Analysis of the Cooperative Framework of the Gyeongbuk Education Development Special Zone through a Critical Realist Evaluation:Focusing on the Operating Mechanisms of Cooperation between Educational Autonomy and General Local Autonomy

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 경상북도 교육발전특구 정책을 대상으로, 교육자치와 일반 자치 간 협력이 어떠한 조건에서 형성되고, 실제 정책 집행 과정에서 어 떠한 방식으로 작동하며, 그 결과가 왜 지역별로 다르게 나타나는지를 실증적으로 분석하는 데 목적이 있다. 교육발전특구는 지역 소멸 위기와 학령인구 감소라는 구조적 문제에 대응하기 위해 도입된 협력형 교육정 책으로, 교육청과 지방자치단체가 공동으로 참여하는 거버넌스 구조를 전제로 한다. 그러나 동일한 제도적 틀에도 불구하고 지역별 정책 성과 와 협력 수준에는 뚜렷한 차이가 나타나고 있으며, 이에 대한 체계적 설 명은 충분히 이루어지지 못하였다. 본 연구는 이러한 문제의식에서 출발 하여, 교육발전특구 협력을 단순한 제도 이행이나 성과 비교의 관점이 아니라, 정책이 실제로 작동하는 조건과 구조를 분석하는 관점에서 접근 하였다. 이를 위해 본 연구는 실재론적 평가(Critical Realist Evaluation)의 맥 락(Context)-기제(Mechanism)-결과(Outcome) 분석 틀을 이론적․분석 적 기반으로 채택하였다. 실재론적 평가는 동일한 정책이 서로 다른 결 과를 산출하는 이유를 정책이 작동하는 사회적․제도적 맥락과 행위자의 해석 및 행동 기제의 결합을 통해 설명하는 접근으로, 협력형 교육정책 의 작동 원리를 분석하는 데 적합한 틀로 판단되었다. 본 연구에서는 교 육발전특구 협력을 고정된 제도로 전제하지 않고, 맥락과 기제에 따라 조건부로 활성화되는 정책 구조로 이해하였다. 연구 방법으로는 문헌분석, 설문조사, 면담 조사를 병행한 혼합 연구 방법을 활용하였다. 먼저 문헌분석을 통해 교육발전특구 제도의 도입 배 경과 정책목표, 교육 협력 및 거버넌스 관련 선행 연구를 검토하여 연구 의 이론적 틀과 분석 기준을 정립하였다. 설문조사는 교육발전특구에 참 여한 교육청․지자체 관계자와 주민 등을 대상으로 하였으며, 협력 인식, 정책 효과, 조직 변화, 지역사회 변화, 정책 지속 가능성에 대한 인식을 정량적으로 분석하였다. 또한 교육청과 지자체 실무자를 대상으로 한 심 층 면담 조사를 통해, 협력이 실제 현장에서 어떻게 해석되고 조정되며 실행되는지를 질적으로 분석하였다. 연구 결과, 교육발전특구에서의 협력은 제도 도입이나 행정적 합의만 으로 자동 형성되거나 유지되지 않는 것으로 나타났다. 협력이 실질적으 로 작동한 지역에서는 학령인구 감소와 지방 소멸에 대한 위기 인식이 지역 차원에서 공유되고 있었으며, 교육을 단순한 학교 정책이 아니라 지역 정주 여건과 지속 가능성을 좌우하는 핵심 정책 수단으로 인식하고 있었다. 이러한 맥락이 형성된 지역에서는 교육자치와 일반자치 간 협력 의 필요성에 대한 공감대가 비교적 빠르게 형성되었고, 협력 구조 역시 안정적으로 작동하는 경향을 보였다. 반면 이러한 맥락이 충분히 형성되지 않은 지역에서는 협력이 형식적 수준에 머무르거나, 개별 기관 단위의 사업 수행으로 분절되는 양상이 나타났다. 특히 연구 결과는 협력의 핵심 기제가 실무자의 해석과 조율 에 있음을 보여주었다. 실무자들은 정책의 불완전성과 제도적 공백을 단 순한 제약으로 인식하기보다, 지역 여건에 맞게 정책을 재구성하고 조정 해야 할 조건으로 해석하는 추론 과정을 통해 협력을 현실화하고 있었 다. 이러한 실무자 중심의 해석과 조율이 활성화된 지역에서는 정책 효 과, 조직 변화, 지역사회 반응, 정책 지속 가능성에 대한 인식이 전반적 으로 긍정적인 것으로 나타났다. 반대로 실무자 간 협력 경험이 부족하거나 조직 간 역할 인식이 정렬 되지 않은 지역에서는 협력 기제가 활성화되지 못하였으며, 그 결과 정 책 효과 역시 제한적으로 나타났다. 이는 동일한 교육발전특구 정책이라 하더라도 맥락과 기제의 결합 방식에 따라 결과가 다르게 나타날 수 있 음을 의미한다. 이상의 분석을 통해 본 연구는 교육발전특구의 협력이 제도의 존재 여 부나 정책 설계의 완결성에 의해 결정되는 것이 아니라, 지역이 처한 맥 락과 실행 주체의 해석 및 조율이라는 기제가 결합할 때 조건부로 작동 하는 구조임을 실증적으로 규명하였다. 이러한 결과는 협력형 교육정책 을 단기적 성과 중심으로 평가하는 기존 접근의 한계를 보완하고, 정책 이 실제로 작동할 수 있는 조건과 구조를 함께 설계․점검해야 함이 확 인된다. 본 연구는 교육발전특구 정책을 지역 교육 거버넌스의 형성 과 정으로 재해석함으로써, 향후 협력형 교육정책의 설계와 평가에 이론 적․정책적 시사점을 제공한다는 점에서 의의가 있다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 1
• 1. 연구의 배경과 필요성 1
• 2. 연구 목적 및 연구 문제 3
• 가. 연구 목적 3
• 나. 연구 문제 3
• 다. 연구의 범위 및 구성 4
• Ⅱ. 이론적 배경 5
• 1. 교육발전특구 제도의 개념과 제도의 정착 5
• 가. 교육발전특구 제도의 개념과 배경 5
• 나. 목적과 기본 방향 및 기존 교육특구와의 비교 8
• 다. 교육발전특구 추진 전략과 시범운영 지역 지정 현황 11
• 라. 교육발전특구의 법제화, 제도화 가능성과 쟁점 16
• 2. 교육자치와 일반자치의 교육 협력 20
• 가. 교육 협력의 개념과 의의 및 구조 20
• 나. 교육 협력의 필요성과 배경 24
• 다. 법적․제도적 기반과 제약 요인 26
• 라. 교육 협력 관련 이론 28
• 3. 실재론적 평가의 이론적 근거와 적용 33
• 가. 실재론적 평가의 철학적 배경 33
• 나. CMO(Context-Mechanism-Outcome)모델 35
• 다. 이론의 종합과 연구 분석 틀 도출 39
• 4. 선행 연구 43
• 가. 교육발전특구 관련 선행 연구 43
• 나. 교육 협력 관련 선행 연구 45
• 다. 차별성 50
• Ⅲ. 연구 방법 52
• 1. 연구 설계 52
• 가. 연구 분석 틀 52
• 나. 연구 절차 설계 53
• 2. 연구 대상 및 자료수집 55
• 가. 문헌조사 55
• 나. 설문조사 55
• 다. 면담조사 56
• 3. 조사 내용 57
• 가. 설문조사 57
• 나. 면담조사 59
• 4. 자료 분석 60
• 가. 정량 분석 방법: 설문조사 61
• 나. 정성 분석 방법: 면담 조사 63
• Ⅳ. 연구 결과 65
• 1. 경상북도 교육발전특구 시범 지역의 교육협력과 정책 분석 65
• 가. 경상북도 교육발전특구 시범 지역 협력 및 정책 구조 등 비교 분석·· 66
• 나. 경상북도 교육발전특구 시범 지역 교육협력과 정책 실행 분석 66
• 다. 시사점 80
• 2 설문조사 분석 81
• 가. 연구 대상자의 일반적 특성 81
• 나. 측정 도구의 신뢰도 및 타당도 검증 83
• 다. 기술통계 분석 87
• 라. 일반적 특성에 따른 인식 차이 90
• 마. 변수 간 상관관계 분석 104
• 바. 회귀분석 결과: 맥락과 기제가 결과에 미치는 영향 108
• 3. 면담 조사 분석 130
• 가. 맥락(Context): 협력 형성의 제도적사회적 조건 분석 131
• 나. 기제(Mechanism): 협력의 실행 구조와 작동 방식 137
• 다. 결과(Outcome): 조건적 효과와 정책 수용의 양면성 146
• 라. 시사점 153
• Ⅴ. 결론 155
• 1. 요약 및 논의 155
• 가. 지역 맥락에 따른 협력 형성의 차이 155
• 나. 실무자 해석과 조율을 중심으로 한 협력 기제 156
• 다. 협력 구조의 실질성과 정책 성과의 분화 157
• 라. 종합적 해석 158
• 2. 제언 159
• 가. 협력 형성 단계에서의 지역 맥락 진단 체계화 160
• 나. 실무자 중심 협력 구조의 조직화 및 제도적 안정화 160
• 다. 협력의 질과 과정을 반영하는 성과 평가 체계로의 전환 161
• 라. 정책 지속 가능성 확보를 위한 구조적 보완 161
• 마. 정치적 요인을 고려한 협력 안정성 확보 방안 162
• 참고문헌 164
• ABSTRACT 169
• 부록 설문지 및 심층면담 질문지 174