용도지역변경을 통한 도심 복합개발 활성화 방안에 대한 연구 = A Study on Revitalizing Urban Mixed?Use Development through Zoning Changes

국문 초록 (Abstract)

현대 사회에서의 산업구조와 살아가는 방식의 급변은 주거·업무·상업 등이 결합된 고밀 복합공간을 요구하고 있다. 하지만 2002년 도입된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 머물러 있는 현행 용도지역제 아래에서는 이러한 변화를 수용하기에 어려운 상황이다.
「도심 복합개발 지원에 관한 법률」이 제정되며 변화의 조짐이 보여지나, 실제 현장에서는 기존 도시관리계획과의 분절과 예측 가능성이 결여된 공공기여 산정 등의 병목 현상으로 인해 실질적인 사업 동력을 얻지 못하는 상황이다. 이에 따라 본 연구는 이처럼 도심복합개발을 가로막는 제도적, 사업적인 장애물을 진단하고, 이를 타개하기 위한 실무적 개선책을 만들어 내는데 집중하였다.
본 연구의 객관성을 확보하기 위해 문헌 고찰과 해외 사례 분석, 국내 주요 사업지의 타임라인 실증과 전문가 심층 조사를 병행한 혼합 연구방법론(Mixed–methods)을 채택하였다.
먼저, 해외 선진 도시(도쿄 아자부다이 힐스, 뉴욕 허드슨 야드 등)는 용도지역의 틀을 유지하면서도 지구계획과 통합심의라는 유연한 기제를 통해 경직성을 유연하게 하고 있으며, 특히 인센티브 구조를 수치화한 ‘매트릭스(Matrix)’ 체계를 통해 사업의 예측 가능성을 담보하고 있다. 반면, 국내에서는 구의자양재정비촉진지구나 성수전략정비구역 등은 이원화된 심의 체계와 정책의 높은 변동성으로 인해 사업 정상화까지는 평균 약 10년 이상의 막대한 시간이 소요되었다. 또한 불명확한 공공기여 기준에 따른 비용 불확실성도 불안함을 높이고 있으며, 실제 전문가 인식 조사에서도 72.2%가 기준 부재를 핵심 리스크로 말하고 있다.
본 연구는 실증적인 분석을 통해서 통합심의체계의 실질적 법제화, 공공기여–인센티브 정량기준표의 도입, 사전개발협약(PDA)의 법제화를 제안한다. 이는 중복적이고 병렬적인 심의 구조를 과감히 통합하고 도시관리계획 결정 권한을 부여하여 물리적 사업 기간을 획기적으로 단축해야 하고 협상 과정의 불투명성을 걷어내기 위해 지역적 특성을 반영한 지구별 보정계수를 조례화하여 객관적 가이드라인을 수립해야 하고 사업 초기 단계에서 공공과 민간이 인허가 조건과 의무를 확정 짓는 계약적 절차를 통해 정책 리스크에 따른 매몰 비용을 원천 차단해야 한다는 내용이다. 종합하자면 도심복합개발은 예측 가능한 심의절차와 명확한 공공기여 기준이 제도적으로 세워져 있을 때 성공 가능성이 높다고 보여진다.
마지막으로 본 연구는 도심복합개발의 제도적 병목을 실증적으로 분석하고, 통합심의, 사전개발협약 법제화, 공공기여 정량기준표 등 실천적 정책대안을 제시하였다. 다만 사례의 통계적 일반화, 경제성 분석, 질적 평가 측면에서 한계점이 있어, 향후 시계열 확장 및 지역별 비교연구를 통한 후속 보완이 필요하다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In modern society, rapid changes in industrial structure and lifestyle require high-density mixed-use spaces that integrate residential, business, and commercial functions. However, the current zoning system, which is rooted in the National Land Planning and Utilization Act of 2002, is having difficulty accommodating these changing demands. The recently enacted Act on Support for Urban Complex Development signals a change, but its practical implementation is still stagnant due to bottlenecks such as fragmentation of existing urban management plans and lack of predictability in calculating public contributions. Therefore, this study aims to diagnose institutional and operational obstacles that hinder urban complex development and suggest practical improvement measures.
To ensure objectivity, this study adopts a mixed method approach that combines literature review, overseas case analysis, domestic major project timeline analysis, and expert in-depth interviews.
According to the study, advanced cities such as Tokyo (Ajabudai Hills) and New York (Hudson Yard) maintain zoning frameworks while increasing flexibility through integrated deliberation and district planning. In particular, it secures business predictability through a "matrix" system that quantifies the incentive structure. On the contrary, in Korea, projects such as the Gu-Juyang Redevelopment Promotion District and Seongsu Strategic Redevelopment District take an average of more than 10 years to normalize due to double-deliberation systems and high policy volatility. In addition, cost uncertainty due to unclear public contribution standards increases business risk, with 72.2% of experts surveyed citing the lack of clear standards as a major risk factor.
Based on this empirical analysis, this study proposes: 1) formal legislation of an integrated deliberation system, 2) introduction of quantitative standards tables for public contributions and incentives, and 3) institutionalization of pre-development agreements (PDAs).
These measures aim to dramatically shorten the project period by incorporating redundant deliberation structures and empowering urban management decision-making. In addition, establishing objective guidelines through ordinances, such as regional municipalities, can increase transparency in negotiations. Finally, early-stage contractual procedures (PDAs) can mitigate sunk costs due to policy risks. In conclusion, urban complex development is likely to succeed when a predictable deliberation process and clear and systematic criteria for public contribution are supported.
Finally, this study presents practical policy alternatives while acknowledging the limitations of statistical generalization and long-term economic analysis. Future studies should supplement these results through time series expansion and regional comparative studies.

목차 (Table of Contents)

• 표목차 ⅳ
• 그림목차ⅴ
• 국문초록ⅵ
• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 배경·목적·질문 1
• 1. 연구 배경 1
• 2. 연구 목적 3
• 3. 연구 질문 4
• 제2절 연구 범위·방법·구성 5
• 1. 연구 범위 5
• 2. 연구 방법 6
• 3. 연구 구성 7
• 제3절 선행연구 고찰 및 차별성 8
• 1. 국내 연구 동향 8
• 2. 해외 연구 동향 11
• 3. 선행연구와의 차별성 14
• 제2장 이론적 고찰 17
• 제1절 용도지역변경 및 도심복합개발 17
• 1. 용도지역변경의 개념 및 절차적 의미 17
• 2. 도심복합개발의 개념 및 유형 18
• 3. ‘활성화’의 개념과 평가 지표 20
• 제2절 용도지역제도의 구조적 한계 21
• 1.「국토계획법」상 용도지역제의 개념 21
• 2. 용도지역변경 절차 및 운영 구조 23
• 제3절 복합개발 추진의 제도적 한계 25
• 1. 복합개발의 도시계획적 의의 및 유형 25
• 2. 용도지역제와 복합개발의 제도적 충돌 및 한계 요인28
• 제4절 연구모형 및 가설 설정 30
• 1. 연구모형의 구조 및 변수 관계 30
• 2. 가설의 설정 33
• 제3장 국내외 복합개발 사례 분석 35
• 제1절 국내 사례 분석 35
• 1. 국내 도심복합개발의 정책적 전개와 제도적 기반35
• 2. 용도지역 변경 기반 복합개발의 주요 사례 분석 36
• 제2절 해외 사례 분석 43
• 1. 도쿄 아자부다이 힐스(Azabudai Hills) 43
• 2. 뉴욕의 허드슨 야드(Hudson Yards) 46
• 3. 싱가포르 마리나 베이(Marina Bay) 50
• 제3절 사례 비교 및 제도 운영상의 문제 구조 분석 52
• 제4장 제도적 한계의 실증 분석 및 개선방안 타당성 검증 · 59
• 제1절 주요 사례의 제도적 한계 및 실증 분석 59
• 1. 분석 개요 및 대상 선정 59
• 2. 사례별 심층 실증 분석 63
• 제2절 전문가 설문조사를 통한 제도 개선방안 검증 68
• 1. 설문조사 설계 68
• 2. 현행 제도의 구조적 한계에 대한 인식 진단69
• 3. 도심복합개발 활성화 방안의 타당성 71
• 제3절 실증 결과와 전문가 의견 종합 73
• 제5장 도심복합개발 활성화 방안 76
• 제1절 객관성 확보를 위한 공공기여 정량기준표 도입 76
• 1. 공공기여 정량기준표 도입 필요성 76
• 2. 공공기여 정량기준표 제시 77
• 3. 공공기여 정량기준표 도입 실효성 79
• 제2절 사전개발협약(PDA) 기반의 통합심의 체계 구축79
• 1. 도시관리계획 변경 절차 간소화 79
• 2. 사전개발협약(PDA)의 통합심의체계 연계 81
• 3. 사전개발협약(PDA)의 절차적 혁신 구축 83
• 제3절 지속가능한 복합개발을 위한 사후관리체계 도입 85
• 1. 공공기여의 사후관리체계 도입 필요성 85
• 2. 공공기여의 사후관리체계 도입 방안 86
• 3. 공공기여의 사후관리체계 도입 효과 87
• 제6장 결론 89
• 제1절 연구 결과 89
• 제2절 정책적·학문적 시사점 90
• 1. 정책적 시사점 90
• 2. 학문적 시사점 91
• 제3절 연구의 한계 및 향후 연구방향 91
• 참고문헌 93
• 부록 105
• Abstract 111