광역지방자치단체의 기록물관리정책 비교 분석 = A Comparative Analysis of Records Management Policies of Metropolitan Autonomous Bodies

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 공공기록물관리의 패러다임이 과거 보존 중심에서 행정의 책임성과 기록 활용을 통한 가치 창출로 전환되고 있다는 점에 주목하였다. 이러한 변화 속에서 지방자치단체가 수립하고 집행하는 기록물관리정책은 지역의 역사적 정체성을 확립하고 행정 투명성을 실현하는 핵심적인 기제로 기능한다. 그러나 지방분권의 가속화에도 불구하고 각 지방자치단체별 기록관리 인프라와 기록물관리정책의 이행 역량에는 상당한 편차가 존재하며 이는 지역 간 기록문화의 불균형을 야기하는 원인이 되고 있다. 이에 본 논문은 서울특별시, 경상남도, 세종특별자치시, 대구광역시, 경기도, 제주특별자치도 등 6개 주요 광역지방자치단체를 분석 대상으로 설정하고 이들의 기록물관리정책 실태를 IPOO(Input-Process-Output-Outcome) 모형을 통해 실증적으로 분석한 뒤 이를 바탕으로 각 광역지방자치단체의 정책 성숙도(도입→정착→제도화) 수준을 진단함으로써 향후 발전 방향을 모색하고자 하였다.
본 연구의 핵심 분석 틀로 IPOO 모형을 정책 전 과정을 체계적으로 진단하기 위해 도입하였다. 첫째, 투입(Input) 단계에서는 기록물관리정책 수행을 위한 전문 인력의 직급 구조, 예산 규모, 보존 시설 등 하드웨어적 인프라를 분석하였다. 둘째, 과정(Process) 단계에서는 투입 자원이 구체적인 기록관리 업무로 전환되는 기제로서 기본계획 수립, 기록관리시스템 운영, 조직 내 거버넌스 구축 노력을 검토하였다. 셋째, 산출(Output) 단계에서는 정책 집행의 가시적 결과물인 기록물 수집·정리 실적, 기록정보서비스, 관련 조례 정비 수준을 지표화하였다. 마지막으로 성과(Outcome) 단계에서는 이러한 기록물관리정책이 행정 투명성 제고와 시민의 알 권리 및 기록문화 향유권 확대에 미친 영향을 종합 고찰하였다.
이러한 단계별 분석을 토대로 6개 광역지방자치단체의 정책 성숙도를 평가한 결과, 각 광역지방자치단체는 재정 자립도와 정책 의지에 따라 상이한 단계에 위치하고 있었다. 서울특별시와 경상남도는 지방기록물관리기관을 운영하며 투입부터 성과 단계까지 유기적으로 연결된 제도화 단계의 높은 성숙도를 나타냈다. 특히 전담 조직의 위상과 안정적인 전문 인력 배치는 고도화된 기록관리 수행으로 이어졌으며 이는 풍부한 기록물 산출과 정책 효용성을 낳는 선순환 구조를 형성하고 있음이 확인되었다.
반면에 일부 광역지방자치단체는 지방기록물관리기관의 부재로 인해 전문 인력의 직급 체계가 정체되어 있어 정책 추진의 연속성이 확보되지 못한 정착 단계 수준에 머물러 있는 것으로 나타났다. 이러한 인적 자원의 불안정성은 법적 의무 사항인 기록관리 업무를 소극적으로 수행하게 만드는 결정적인 요인이 되었으며 투입 자원의 한계가 정책 과정의 부실과 산출물의 저하로 이어지는 정책적 비활성 상태를 보였다. 즉, 본 연구는 IPOO의 각 요소가 개별적으로 존재하는 것이 아니라 상호작용을 통해 지방자치단체의 정책 성숙도의 결정적 요인임을 실증하였다.
분석 결과를 토대로 본 연구는 광역지방자치단체 기록물관리정책의 질적 도약을 위해 네 가지 시사점을 제시하였다. 첫째, 지역 정체성 보존과 소통의 허브로서 지방기록물관리기관의 조속한 건립과 운영이 필요하다. 둘째, 기록관리 업무의 전문성 확보를 위해 전문요원의 처우 개선 및 체계적인 인사 제도가 뒷받침되어야 한다. 셋째, 디지털 전환에 대응한 전자기록물 장기 보존 전략 고도화와 지능형 검색 인프라 확충이 시급하다. 마지막으로, 공공기록물 중심을 넘어 민간 기록물 수집을 확대함으로써 시민 주체의 기록문화 생태계를 조성해야 한다.
본 연구는 IPOO 분석 틀과 정책 성숙도 진단 모델을 결합하여 광역지방자치단체의 기록물관리정책 구조를 입체적으로 분석했다는 점에서 학술적 차별성을 지닌다. 실증 데이터 기반의 분석 결과는 각 광역지방자치단체가 자원 배분을 최적화하고 정책 성과를 제고하는 데 실질적 기초 자료로 활용될 것이다. 결론적으로 기록관리가 행정 지원 업무를 넘어 시민의 알 권리와 민주주의를 보장하는 중추적 공공 정책임을 재확인하였다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study focuses on the paradigm shift in public records management, moving from a traditional emphasis on preservation to the creation of value through administrative “accountability” and “records utilization” In this transition, the records management policy established and implemented by local governments serves as a critical mechanism for establishing regional historical identity and realizing administrative transparency. However, despite the acceleration of local decentralization, significant disparities exist in the records management infrastructure and implementation capabilities among local governments, leading to an imbalance in regional records culture. Accordingly, this thesis selects six major metropolitan autonomous bodies — Seoul, Gyeongsangnam-do, Sejong, Daegu, Gyeonggi-do, and Jeju — as subjects for analysis. It empirically analyzes their re- cords management policies using the IPOO (Input-Process-Output-Outcome) model and diagnoses their level of policy maturity (Introduction→Settlement→ Institutionalization) to explore future development directions.
The IPOO model was adopted as the core analytical framework to systematically diagnose the entire policy process. First, the ‘Input’ stage analyzed the level of human and physical resource investment, such as the rank structure of professional staff, budget size, and hardware infrastructure like preservation facilities. Second, the ‘Process’ stage examined the mechanisms through which input resources are converted into specific records management tasks, including the strategic establishment of basic plans, the operational efficiency of Records Management Systems (RMS), and efforts to build governance for organizational cooperation and the spread of records culture. Third, the ‘Output’ stage indexed the tangible results of policy execution, such as records collection and organization performance, record information services, and the refinement of relevant ordinances and guidelines. Finally, the ‘Outcome’ stage comprehensively examined the substantial impact of these records management policies on enhancing administrative transparency, satisfying the public’s right to know, and expanding the right to enjoy regional records culture.
Based on this stepwise analysis, an evaluation of the policy maturity of the six metropolitan autonomous bodies revealed that each resided at a different stage depending on its financial independence and the policy will of its leadership. Seoul and Gyeongsangnam-do, which operate dedicated "Provincial/Metropolitan Archives," demonstrated a high level of maturity at the "Institutionalization" stage, where all phases from input to outcome are organically linked. In particular, the high status of dedicated organizations and the stable deployment of professional personnel led to advanced records management execution, forming a virtuous cycle that produced abundant record outputs and high policy utility.
Conversely, some metropolitan autonomous bodies remained at the "Settlement" stage, characterized by a lack of policy continuity due to the absence of dedicated archives, which resulted in stagnated rank structures for professional staff. This instability of human resources became a decisive factor leading to the passive performance of legally mandated records management tasks, showing a state of policy inactivity where limitations in input resources led to deficiencies in the policy process and a decline in outputs. In other words, this study empirically demonstrated that the elements of IPOO do not exist in isolation but act as critical determinants of a local government’s policy maturity through their interactions.
Based on the analysis results, this study suggests four policy implications for the qualitative leap of metropolitan records management policies. First, the prompt establishment and operation of "Provincial/Metropolitan Archives" as hubs for preserving regional identity and communication are essential. Second, to ensure professionalism in records managementtasks, improvements in the treatment of professional staff and a systematic personnel management system must be supported. Third, in response to the digital transformation, strategies for the long-term preservation of electronic records must be sophisticated, and intelligent search infrastructures must be expanded. Lastly, the records culture ecosystem must be fostered with citizens at the center by expanding the collection of private records beyond the focus on public records.
This thesis possesses academic significance by providing a multi-dimensional analysis of the records management policy structure of metropolitan autonomous bodies, combining the IPOO framework with a policy maturity diagnostic model. The empirical results based on actual data will serve as fundamental material for local governments to optimize resource allocation and enhance policy performance. In conclusion, this study reaffirms that records management is not merely an administrative support task but a pivotal public policy that guarantees the public’s right to know and strengthens democracy.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 1
• 1. 연구 배경 및 필요성 1
• 2. 연구 목적 및 연구 문제 2
• 3. 연구 범위와 방법 3
• 4. 연구 구성 및 기대 효과 4
• Ⅱ. 이론적 배경 및 분석 모형 6
• 1. 기록물관리정책의 개념과 의의 6
• 2. 국내 기록관리정책 변천과 현황 13
• 3. 선행연구 검토 17
• 4. IPOO 모형의 개념과 구성요소 20
• 5. 분석 모형 24
• Ⅲ. 광역지방자치단체 기록물관리정책 실증분석 29
• 1. 서울특별시 30
• 2. 경상남도 46
• 3. 세종특별자치시 62
• 4. 대구광역시 73
• 5. 경기도 83
• 6. 제주특별자치도 95
• Ⅳ. 분석 종합 및 정책적 시사점 104
• 1. IPOO 단계별 종합 분석 104
• 2. 정책 성숙도 수준 및 분석 종합 111
• 3. 정책적 시사점 112
• Ⅴ. 결론 114
• 1. 연구의 요약 및 주요 결과 114
• 2. 연구의 이론적·정책적 함의 115
• 3. 연구의 한계 및 향후 과제 116
• 참고문헌 118
• Abstract 124