구조–행위자 모델에 따른 중소국 헤징 전략의 유형과 특징 : 2014년 이후 카자흐스탄·우즈베키스탄 비교 연구|RISS 상세보기

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study explicates the strategic mechanisms and typologies of hedging strategies employed by secondary and tertiary states in Central Asia amidst heightening structural uncertainties since 2014. To this end, the study identifies China and Russia as the primary great powers influencing the regional order and selects Kazakhstan and Uzbekistan as focal cases for comparative analysis. As key regional actors and post-Soviet states, both nations share the historical experience of navigating great-power politics and have consistently pursued strategic autonomy through "multi-vector" foreign policies. Yet, they provide an ideal comparative set due to their distinct divergence in relative risk assessments and subsequent strategic pathways toward major powers. The year 2014 serves as a critical structural juncture; the Ukraine crisis and the annexation of Crimea transformed the threat of sovereignty infringement by the regional existing hegemon, Russia, into a tangible reality. Simultaneously, China’s Belt and Road Initiative began reshaping the Russia-centric regional order into a multipolar configuration involving the regional emerging power, China.
In traditional International Relations (IR) discourse, secondary and tertiary states have long been marginalized as passive actors, presumed to either succumb to systemic pressures or choose between the binary of balancing and bandwagoning. However, 21st-century secondary and tertiary states eschew such rigid alignments, instead navigating sophisticated foreign policies that interweave cooperation and containment to calibrate their strategic autonomy. Despite burgeoning scholarly interest in hedging, existing literature often reduces it to a reactive mechanism within the balancing-bandwagoning spectrum—a "modified alignment" subordinated to great-power relations. Such perspectives fail to capture the proactive agency of states that intentionally circumvent alignment to preserve autonomy. Furthermore, by overemphasizing exogenous structural variables, current research inadequately addresses the endogenous cognitive processes through which states independently interpret and politically construct perceived risks.
To bridge this gap, this study conceptualizes hedging not as a passive reflex to external stimuli, but as a dynamic process driven by the path-dependent perceptions and strategic judgments of ruling elites. It expands the taxonomy of hedging into an independent strategic category that encompasses non-aligned behaviors, thereby providing a more granular map of strategic options for secondary and tertiary states. Drawing on neoclassical realism, the study proposes a structure-actor analytical model that identifies riskification—the actor-level interpretation and reconstruction of structural risk—as the central intervening variable. In this model, objective risks are processed through "cognitive filtering" based on national interest priorities, followed by a 'relative risk assessment' where the risks of each great power are weighed against the benefits of engagement. This cognitive recalibration ultimately dictates the specific type and intensity of the chosen hedging strategy. Based on this mechanism, the study categorizes hedging into three distinct types: light hedging, heavy hedging, and non-aligned hedging.
The analysis reveals that the hedging strategies of Central Asian states represent a dynamic evolution driven by ruling elite perceptions. Until the mid-2010s, Kazakhstan pursued ‘light hedging’, leveraging the regional emerging power, China, as an economic engine to offset its structural dependence on the regional existing hegemon, Russia. Despite the shocks of 2014 and 2022, a path-dependent riskification process led ruling elites to recalibrate Russia as a ‘manageable risk’. Conversely, deepening anxieties over Chinese economic encroachment and domestic anti-Chinese sentiment have recast China as a relatively higher-risk factor. Consequently, Kazakhstan transitioned toward balancing-oriented 'heavy hedging,' which entails leveraging the regional existing hegemon as a strategic counterweight to regulate the influence of the regional emerging power while maintaining essential economic ties. Specifically, Kazakhstan leverages Russia to offset Chinese influence, while simultaneously diversifying its partnerships with the EU, US, and Turkey. Furthermore, it utilizes multilateral frameworks—such as the C5+China Summit and the SCO—as institutional buffers to regulate the pace and scope of China’s regional footprint.
In contrast, Uzbekistan has steadfastly upheld ‘self-reliance’ (Mustaqillik) as the guiding principle of its foreign policy. Initially, it engaged in 'light hedging' by utilizing the regional emerging power as an economic counterweight to mitigate structural dependence on the regional existing hegemon. However, as concerns over economic subordination and constraints on autonomy accumulated, China was re-evaluated as a high-risk actor alongside Russia. For the ruling elites in Tashkent, Russia’s revisionist behavior and China’s expanding economic influence were perceived not merely as structural pressures, but as potential threats directly linked to social unrest and regime security. Rooted in a long-standing de-Russification stance and a strategic aversion to institutional dependence, Uzbekistan—unlike Kazakhstan—did not consider aligning with Russia to offset Chinese pressure as a viable option. Consequently, Uzbekistan transitioned to ‘non-aligned hedging’, eschewing exclusive alliances in favor of strategic distancing. This represents a proactive choice to preemptively block risks of entrapment and infringement on autonomy inherent in great-power-led blocs. By strengthening regional cooperation and utilizing multilateral platforms like the C5+1 to disperse external influence, while simultaneously pursuing internal balancing through the enhancement of military and economic capacities, Uzbekistan has established a robust autonomous buffer system.
In sum, Kazakhstan's alignment-based "heavy hedging" and Uzbekistan’s "non-aligned hedging" represent divergent strategic outputs of idiosyncratic risk perceptions and relative risk assessments. These cases offer a compelling illustration of the proactive agency exercised by secondary and tertiary states—actors that transcend the role of mere subordinates to great-power politics, instead actively securing survival and strategic autonomy within a multipolar order.
Furthermore, the strategic trajectories of these states are projected to undergo continuous recalibration, driven by three pivotal dynamics. First, the cognitive transformation of structural risks into existential threats: when ruling elites perceive latent risks as surpassing critical thresholds, they may pivot from flexible hedging toward balancing or bandwagoning. Second, the expansion of opportunity structures through diversified great-power engagement: the institutionalization of frameworks like the "C5+U.S." and "C5+EU" summits allows states to optimize their strategic agency and maximize their maneuvering space. Third, the fluidity of risk perception amidst Russian revisionism: while China is currently identified as the primary source of risk, Russian revisionist conduct may prompt a redefinition of Russia as the immediate threat, fundamentally altering the "hedging equation" and transposing the roles of great powers as either a source of risk or a strategic counterweight.
Ultimately, the structure-actor model and the expanded hedging typology presented in this study provide a robust framework for analyzing the survival strategies of states in a fluid multipolar system. The riskification-based decision mechanism identified herein offers a vital theoretical foundation for predicting the diplomatic trajectories of other states facing similar geopolitical vulnerabilities in an era of deepening structural uncertainty.

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국문 초록 (Abstract)

본 연구는 2014년 이후 구조적 불확실성이 심화된 중앙아시아를 대상으로, 중소국들이 강대국 사이에서 전개하는 헤징(hedging) 전략의 결정 메커니즘을 규명하고 그 분화된 유형을 비교 분석하는 데 목적이 있다. 이를 위해 중앙아시아 질서 형성에 실질적 영향을 미쳐 온 중국과 러시아를 핵심 강대국으로 설정하고, 카자흐스탄과 우즈베키스탄을 주요 비교 사례로 선정하였다. 양국은 중앙아시아의 핵심 중소국이자 포스트 소비에트 국가로서 역사적 경험을 공유하며 다중 벡터 정책(Multi-vector policy)을 통해 자율성을 추구해 왔다는 공통점이 있다. 동시에, 강대국에 대한 상대적 위험 평가와 대응 경로에서 뚜렷한 차이를 보인다는 점에서 비교 분석을 위한 적절한 사례를 제공한다. 분석의 기점인 2014년은 우크라이나 위기와 크림반도 병합을 계기로 러시아발 주권 위협이 현실화되는 한편, 중국의 일대일로 이니셔티브가 본격화됨에 따라 중앙아시아 질서가 러시아 중심 구조에서 다극적 질서로 전환된 시점이라는 점에서 중요한 구조적 분기점에 해당한다.
전통적인 국제정치학의 관점에서 중소국은 강대국이 형성한 구조적 환경에 순응하거나, 균형(balancing) 혹은 편승(bandwagoning) 중 하나를 선택해야하는 수동적 행위자로 간주되어 왔다. 그러나 21세기 중소국들은 특정 진영에 일방적으로 고착되기보다는, 복수의 강대국과 협력과 견제를 병행하며 전략적 자율성을 조정하는 정교한 외교 전략을 전개하고 있다. 이러한 경향을 반영하여 헤징에 관한 학술적 논의가 축적되어 왔음에도 불구하고, 기존 연구는 헤징 전략을 균형과 편승의 스펙트럼 내에 위치한 반응적 기제로 파악하는 경향이 지배적이었다. 이는 중소국의 전략 선택을 본질적으로 강대국 관계에 종속된 ‘제휴의 변형된 형태’로 이해함으로써, 중소국이 의도적으로 제휴를 회피하며 전략적 자율성을 확보하려는 능동적 행위성을 포착하는 데 한계를 지닌다. 또한, 헤징의 결정요인을 구조적 차원의 외생적 변수에 국한시킴으로써, 중소국이 직면한 위험을 주체적으로 해석하고 정치적으로 구성하려는 내생적 인식 기제를 충분히 설명하지 못하고 있다.
이에 본 연구는 헤징을 외생적 변수에 대한 수동적·단선적 반응이 아닌, 지배 엘리트의 경로 의존적 인식과 전략적 판단에 의한 동태적 이행 과정으로 정의한다. 또한, 헤징을 단순히 균형-편승 스펙트럼상의 중간 지대에 위치한 하위 전략으로 한정하지 않고, 비제휴적 행태까지 아우르는 독립적인 전략적 범주로 확장함으로써 중소국의 전략적 선택지를 보다 정교하게 세분화하였다. 나아가 이러한 전략적 분화의 결정 메커니즘을 규명하기 위해, 본 연구는 신고전적 현실주의의 시각에서 구조적 위험이 지배 엘리트에 의해 해석 및 재구성되는 ‘위험화(riskification)’ 과정을 핵심 매개 변수로 설정한 구조-행위자 분석 모델을 제시한다.
구체적으로, 강대국의 행위에서 비롯된 객관적 위험은 지배 엘리트의 인지적 여과를 통해 국익의 우선순위에 따라 그 위험의 수준과 성격이 규정되는 ‘위험화’ 단계를 거친다. 이어 지배 엘리트는 개별 강대국에 대해 도출된 위험 수준과 협력의 실익을 복수의 강대국 관계 속에서 상호 비교하는 ‘상대적 위험 평가’를 수행한다. 이 과정에서 지배 엘리트는 각 강대국이 국가 안보와 경제에 미치는 영향력을 종합적으로 가늠하며, 이러한 인지적 재조정의 결과로 최종적인 헤징의 유형과 강도를 선택한다. 즉, 중소국의 외교 전략은 외부의 제약 조건이 국내적 차원에서 어떻게 위험과 기회로 개념화되고 상호 조정되는가에 따라 상이한 궤적을 그리게 된다.
본 연구의 분석 결과, 중앙아시아 중소국의 헤징 전략은 구조적 제약에 대한 수동적 대응을 넘어, 지배 엘리트의 상대적 위험 평가를 거쳐 지속적으로 재구성되는 동태적 전략으로 나타났다.
카자흐스탄의 외교 전략은 2010년대 중반까지 중국을 주요 경제적 기회 요인으로 활용하며 실익을 극대화하는 편승 지향적인 가벼운 헤징으로 전개되었다. 이 시기 카자흐스탄의 전략적 중심은 중국과의 협력이 제공하는 성장, 인프라, 물류 분야의 실질적 이익에 있었으며, 이는 러시아에 대한 기존의 구조적 의존을 부분적으로 보완하는 대안적 경로로 기능하였다. 그러나 2014년 우크라이나 위기와 크림반도 병합, 2022년 러시아–우크라이나 전쟁을 거치며 러시아에 대한 위험 인식이 일시적으로 고조되었음에도 불구하고, 경로 의존적으로 형성된 위험화 과정에서 러시아는 여전히 ‘관리 가능한 위험’으로 재조정되었다. 반면 중국의 경우, 협력 심화와 함께 반중 정서의 확대, 사회·정치적 부담, 자율성 제약에 대한 우려가 누적되면서 체제 안정과 정권 안정에 잠재적 위협을 수반하는 상대적으로 높은 위험 요인으로 인식되기 시작하였다.
이러한 위험 인식의 전환은 카자흐스탄의 외교 전략이 중국 위험을 완화하기 위한 균형 지향의 ‘무거운 헤징(heavy hedging)’으로 이동하는 결정적 계기로 작용하였다. 이에 따라 카자흐스탄은 중국과의 경제·인프라 협력을 유지하되 그 비대칭성을 조정하기 위해 러시아와의 협력을 전략적 균형 축으로 활용하고, 동시에 EU·미국·튀르키예 등 제3의 협력 파트너를 확대함으로써 경제·외교적 선택지를 다변화하였다. 나아가 C5+중국 정상회의, SCO 등 다자협력 틀을 활용해 중국과의 정치·제도적 협력의 속도와 범위를 관리함으로써, 양자 관계에서 발생할 수 있는 불균형을 완화하는 제도적 완충장치를 마련하였다.
우즈베키스탄은 독립 이후 지속되어 온 ‘자립’ 담론을 외교 전략의 핵심 원리로 견지해 왔으나, 대외 여건의 제약으로 인해 초기에는 미·러 등 주요 강대국과의 전략적 제휴를 통해 자율성을 확보하려는 균형적 접근을 취하였다. 동시에 중국을 경제 성장의 협력 파트너이자 러시아 의존을 완화할 수 있는 대안으로 인식하면서, 일정 기간 중국과의 협력 확대는 편승 지향적인 가벼운 헤징의 형태로 발현되었다. 그러나 중국과의 협력 심화가 초래할 수 있는 경제적 종속 가능성, 사회적 반발과 반중 정서의 확대, 자율성 제약에 대한 우려가 누적되면서 중국은 러시아와 마찬가지로 고위험 요인으로 재평가되었다. 더불어 러시아의 수정주의적 행태가 지속적인 불안정성을 야기함에 따라, 우즈베키스탄은 두 강대국 모두를 높은 위험을 수반한 행위자로 인식하게 되었다. 이러한 인식의 배경에는 독립 초기부터 일관되게 추진된 탈러시아화 기조와 특정 강대국에 대한 제도적 귀속을 거부하고 대외적 자율성을 확보하려는 자립적 외교 노선이 자리하고 있다. 이로 인해 카자흐스탄과는 달리, 러시아와의 제휴를 활용해 중국의 압력을 상쇄하려는 선택은 우즈베키스탄의 우선적 대안으로 고려되지 않았다. 지배 엘리트의 인식 속에서 중국의 영향력 확대는 단순한 경제적 기회를 넘어, 사회적 불만과 정권 안보에 직결될 수 있는 잠재적 위협으로 평가되었기 때문이다.
그 결과 우즈베키스탄은 특정 강대국과의 배타적 제휴를 지양하고 전략적 거리두기를 유지하는 ‘비제휴적 헤징(non-aligned hedging)’으로의 전환을 단행하였다. 이는 강대국 주도의 블록에 편입됨으로써 발생할 수 있는 자율성 침해와 연루의 위험을 원천적으로 차단하기 위한 능동적 선택이다. 우즈베키스탄은 역내 협력 강화와 C5+1 등 다자 플랫폼을 통해 외부 강대국의 영향력을 분산시키는 한편, 군사·경제적 역량 강화를 통한 자조 기반의 내적 균형을 병행함으로써 완충장치를 구축해 왔다. 이러한 행보는 구조적 불확실성이 증대되는 환경 속에서도 특정 강대국에 대한 제도적 의존을 최소화하고 외교적 자율성을 확보하려는 우즈베키스탄만의 독자적인 위험관리 방식을 보여준다.
종합하면, 카자흐스탄의 제휴 기반 무거운 헤징과 우즈베키스탄의 비제휴적 헤징은 각기 다른 위험 인식과 상대적 위험 평가가 투영된 전략적 결과물로 파악된다. 이는 다극화된 국제질서 속에서 중소국이 강대국 정치에 종속되지 않고, 자신의 생존과 자율성을 확보하기 위해 구사하는 능동적 행위성을 집약적으로 보여주는 사례라 할 수 있다.
나아가, 향후 두 국가의 외교 전략은 다음과 같은 조건에 따라 재조정될 가능성이 크다. 첫째, 구조적 위험의 실존적 위협으로의 전이 여부이다. 지배 엘리트가 구조적 위험을 실존적 ‘위협’으로 재해석하거나 러시아–중국 간 경쟁 심화로 잠재적 위험이 임계치를 넘어설 경우, 중소국은 기존의 유연한 헤징을 넘어 생존을 보장할 균형 또는 편승 전략으로 이동할 가능성이 있다. 둘째, 역외 강대국의 관여 확대에 따른 기회 구조의 다변화이다. 최근 ‘C5+U.S.’ 및 ‘C5+EU’ 정상회의의 정례화 등 서방의 관여 확대는 중소국의 전략적 선택지를 확장시킴으로써, 기존의 헤징이 보다 복합적이고 다층적인 형태로 전개될 수 있는 가능성을 시사한다. 셋째, 역내 기존 패권국의 수정주의적 행위 심화이다. 러시아와 중국의 행보에 따라 지배 엘리트의 위험 인식 초점은 언제든 재배치될 수 있으며, 가벼운 헤징, 무거운 헤징, 비제휴적 헤징 간의 전략 선택 역시 상황에 따라 끊임없이 재구성되는 동태적 과정을 반복할 것으로 전망된다.
요컨대 본 연구가 제시한 구조-행위자 모델과 헤징의 확장된 유형화는 유동적인 다극화 질서 속에서 중소국이 구사하는 능동적 행위성을 분석하고, 그들의 복합적인 생존 전략을 규명하는 핵심적 틀을 제공한다. 나아가 본 연구가 규명한 위험화 과정 기반의 헤징 결정 메커니즘은, 강대국 경쟁의 가속화라는 구조적 위험 속에서 유사한 지정학적 환경에 놓인 여타 중소국들의 외교 행태를 분석하고 향후 궤적을 예측하는 데에도 유용한 이론적 토대가 될 것이다.

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본 연구는 2014년 이후 구조적 불확실성이 심화된 중앙아시아를 대상으로, 중소국들이 강대국 사이에서 전개하는 헤징(hedging) 전략의 결정 메커니즘을 규명하고 그 분화된 유형을 비교 분석...