문화관광축제의 제도적 지속가능성 확보를 위한 전문축제단체 지정제도 도입에 관한 연구 = A Study on the Introduction of the Designated Professional Festival Organization System to Secure the Institutional Sustainability of Cultural Tourism Festivals

국문 초록 (Abstract)

문화관광축제의 제도적 지속가능성 확보를 위한 전문축제단체 지정제도 도입에 관한 연구 김강식 관광경영학과 가천대학교 대학원 1995년 지방자치제의 전면적 실시 이후, 한국의 지역축제는 지역 정체 성 확립과 경제 활성화를 위한 핵심적인 정책 수단으로 급부상하며 비약 적인 양적 성장을 이룩하였다. 그러나 이러한 외형적 팽창의 이면에는 심 각한 구조적 불균형과 질적 지체 현상이 내재되어 있다. 대다수의 축제는 공공보조금에 절대적으로 의존하는 비상설·행정 종속형 조직에 의해 운 영되며, 엄격한 단년도 예산 집행 구조 속에서 조직과 노하우가 매년 초 기화되는 ‘비축적의 악순환’을 반복하고 있다. 이에 본 연구는 축제 위 기의 본질을 개별 프로그램의 성패가 아닌, 축제조직이 장기적으로 존 속·투자할 수 있는 기반이 취약한 ‘제도적 지속가능성(Institutional Sustainability)’의 결여로 진단하였다. 이를 규명하기 위해 본 연구는 제도주의(동형화), 자원동원이론(자원 의 존성), 재정분권이론(연성 예산 제약)을 통합하여 ‘조직유형-재정구조-법 제환경’으로 구성된 분석틀을 구축하였다. 연구 방법으로는 문헌 및 법 령 분석, 델파이 조사, 해외 주요국(프랑스, 미국 등) 사례 비교분석을 수 행하였다. 분석 결과, 국내 문화관광축제는 사회복지나 전문예술 분야와 달리 독립된 법적 지위와 재정 특례가 부재한 ‘제도적 지체’ 상태에 놓 여 있음이 확인되었다. 특히 「지방재정법」상 회계연도 독립 원칙과 보 조금 반납 의무는 축제조직의 자산 축적과 재투자를 원천적으로 봉쇄하고 있었으며, 「기부금품법」 등의 규제는 민간 재원 유입을 제약하여 공공 의존성을 심화시키는 요인으로 작동하고 있었다. 반면, 프랑스의 EPC(문화협력 공공기관)나 미국의 501(c)(3) 비영리법인 등 해외 선진 사례들은 축제조직에 독립된 법인격을 부여하고, ‘팔 길이 원칙(Arm's Length Principle)’에 기반한 다년도 재정지원과 세제 혜택을 통해 안정성과 자율성을 동시에 보장하는 제도적 기반을 갖추고 있었다. 이에 본 연구는 축제조직을 단년도 사업 수행자가 아닌 장기적 공공 파 트너로 육성하기 위한 정책대안의 구성요건을 정리하고, 그 구체화 방안 으로 ‘전문축제단체 지정제도’ 모형을 설계하였다. 첫째, 지정 요건으 로 독립된 비영리법인(또는 공익법인) 지위 보유, 상설 사무국 운영, 전문 인력 확보를 제시하여 조직의 제도적 실체를 강화하였다. 둘째, 지정된 단체에 대한 지원책으로 3~5년 단위의 다년도 예산 지원을 보장하고, 자 체 수익금이나 집행 잔액을 ‘고유목적사업준비금’으로 적립할 수 있도 록 회계 특례를 허용하며, 기부금 모집 등록 예외 인정 등을 통해 재원 다각화를 유도할 것을 제안하였다. 셋째, 평가 체계를 기존의 단기 실적 (방문객 수 등) 위주에서 조직 역량 진단 및 사회적 가치 평가 중심으로 전환하고, 평가 결과를 재지정 및 인센티브와 연계하여 책무성을 담보하 도록 하였다. 마지막으로, 제도의 안정적 정착을 위해 시범 사업, 광역 확 산 및 법제 정비, 전국 제도화로 이어지는 단계별 도입 로드맵을 제시하 였다. 본 연구는 문화관광축제 정책의 패러다임을 ‘단기 사업 관리’에서 ‘전문조직 육성’으로 전환해야 함을 이론과 실증을 통해 규명하고, 공 공성과 자생력이 조화된 한국형 축제 운영 모델을 구체적인 법·제도적 실행 방안으로 제시하였다는 점에서 학문적·정책적 의의를 갖는다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서론 1
• 제 1 절 연구의 배경 및 필요성 1
• 제 2 절 연구문제 및 연구목적 5
• 1. 연구문제 5
• 2. 연구목적 7
• 제 3 절 연구범위 및 연구방법 9
• 1. 연구범위 9
• 2. 연구방법 10
• 제 4 절 연구의 구성 12
• 제 2 장 이론적 배경 및 분석틀 14
• 제 1 절 문화관광축제의 개념과 정책적 성격 14
• 1. 축제의 개념과 사회적 기능 14
• 2. 문화관광축제의 행정·정책적 특성 15
• 제 2 절 축제 지속가능성에 대한 이론적 논의 19
• 1. 지속가능성 개념과 Triple bottom line(TBL) 접근 19
• 2. 축제·이벤트 분야에서의 지속가능성 논의 20
• 3. 제도적 지속가능성 개념의 확장 21
• 4. 본 연구에서의 지속가능성 개념 정리 22
• 제 3 절 조직유형·재정구조 관련 이론 24
• 1. 제도주의 이론과 축제조직 24
• 2. 자원동원이론과 축제 재원구조 26
• 3. 재정분권 이론과 지역축제 재정 27
• 제 4 절 분석프레임의 구성과 적용 방식 30
• 1. 분석프레임의 구성 논리 및 선정 근거 30
• 2. 분석프레임의 구성요소 요약 31
• 3. 분석프레임의 적용 36
• 제 3 장 국내 문화관광축제 운영체계 분석 39
• 제 1 절 국내 축제정책 및 제도적 기반 39
• 1. 문화관광축제 지정제도의 변천과 정책 프레임 38
• 2. 국내 다른 공공정책 분야와의 제도화 수준비교 42
• 제 2 절 축제 운영조직 유형과 유형체계 49
• 1. 축제조직 유형 (공공주도형, 민관협력형, 민간주도형 조직유형) 49
• 2. 조직유형별 거버넌스 구조와 상설조직화 수준 53
• 3. 심층 사례 분석: 조직 모델의 딜레마와 진화 가능성 55
• 제 3 절 국내 축제 재정 구조 및 회계·보조금 시스템 60
• 1. 공공재원 중심 재정구조와 민간재원 확보의 한계 60
• 2. 국고·지방보조금, 행사보조금, 위탁·출연 구조 62
• 3. 단년도 회계·비축적 재정구조의 영향 65
• 제 4 절 법·제도 기반과 운영상 제약 67
• 1. 보조금 관련 법제와 지방재정법의 제약 67
• 2. 기부금품법·청탁금지법에 따른 후원·협찬 제한 68
• 3. 법령 간 미비·중복에 따른 현장 혼선 69
• 제 5 절 실무자 반구조 인터뷰 조사 및 분석 71
• 1. 조사 개요 및 설계 71
• 2. 조직유형별 운영 구조에 대한 실무자 인식 74
• 3. 재정 구조 및 법·제도 제약에 대한 인식 77
• 4. 상설조직·전문성·전문축제단체 제도에 대한 인식 80
• 제 6 절 소결: 국내 제도 구조의 한계 82
• 1. 문헌·법제·통계 분석 결과 요약 82
• 2. 실무자 인식과의 교차검증: 공통된 구조적 병목 84
• 3. 제도 설계(제5장)로 이어지는 핵심 쟁점 도출 85
• 제 4 장 해외 사례 비교분석 87
• 제 1 절 해외 축제 운영체계의 제도적 특성 87
• 1. 국가별 축제·문화정책 프레임 87
• 2. 전문 운영주체의 법·행정적 지위 91
• 3. 중앙–지방–민간 역할 분담 구조 93
• 제 2 절 해외 축제 전문운영단체 모델 유형별 분석 96
• 1. 공공주도형 모델: ‘팔 길이 원칙’에 기반한 자율성 확보 96
• 2. 민관협력형 모델: ‘동원’이 아닌‘공동경영’ 97
• 3. 민간주도형 모델: ‘방치’가 아닌‘제도적 육성’ 97
• 제 3 절 해외축제와 국내 사례 비교 99
• 1. 제도 기반 비교: 법적 실체 와 투명성 99
• 2. 운영조직 구조 비교: 전문성 과 개방형 거버넌스 100
• 3. 재정 구조 비교: 사회적 책무성에 기반한 계약 100
• 4. 시사점: 한국형 모델 설계를 위한 전제 102
• 제 4 절 정책이전 가능성 평가 103
• 1. OECD public policy transfer risk matrix 적용 틀과 평가 결과 103
• 2. 제도적 적합성과 제도 충돌 가능성 105
• 3. 운영조직 전환 가능성과 재정모델 적용 리스크 106
• 4. 이해관계자 수용성과 정치·행정적 제약 107
• 제 5 절 시사점: 한국 적용 조직·모델 도출 109
• 1. 적용 가능한 운영모델의 경계조건 설정 110
• 2. 도입 우선순위 및 단계별 접근 전략 111
• 3. 민관 파트너십·법제화·전문성 상시화 과제 112
• 제 5 장 제도 설계 및 정책 제안: 전문축제단체 지정제도 도입 방안 114
• 제 1 절 정책 대안 구성 및 전문축제단체 모델의 위치 114
• 제 2 절 축제전문단체 지정요건 설계 116
• 1. 법인격·상설조직·전문인력 요건 116
• 2. 재정구조·민간재원 비중·회계 투명성 기준 117
• 3. 성과이력 및 지역 기여도 요건 119
• 제 3 절 평가·재지정 및 환류체계 설계 122
• 1. 평가체계의 구성 122
• 2. 재지정·퇴출 및 인센티브·패널티 124
• 3. 환류 및 제도 개선 매커니즘 126
• 제 4 절 단계별 정책 도입 로드맵 129
• 1. 1단계: 시범사업 및 제도설계 129
• 2. 2단계: 광역 확산 및 법·제도 정비 131
• 3. 3단계: 전국 제도화 및 정착 132
• 제 5 절 예산 효과 및 기대성과 135
• 1. 조직·재정 구조 측면의 개선 효과 135
• 2. 축제 지속가능성과 지역 문화정책 체계에 대한 파급효과 137
• 제 6 장 결론 140
• 제1절 연구 요약 140
• 1. 조직유형–재정구조–법제환경 연계 구조의 분석 요약 140
• 2. 해외 사례 비교와 제도적 취약성 진단 요약 141
• 3. 전문축제단체 지정제도 도입 방안의 핵심 내용 142
• 제2절 학문적·정책적 기여 144
• 1. 이론적·분석틀 측면의 기여 144
• 2. 축제정책·문화재정 정책에 대한 실천적 시사점 145
• 제3절 연구의 한계 및 향후 연구과제 147
• 1. 연구의 한계: 자료의 제약과 검증의 불완전성 147
• 2. 향후 연구과제: 실증분석과 제도 실험의 확장 148
• ․ 참고문헌 150
• ․ 부 록 158
• ․ ABSTRACT 170