한중 지진 대응 정책 비교 연구: 포항지진과 쓰촨성지진 사례를 중심으로 = A Comparative Analysis of Earthquake Response Policies in South Korea and China: The Cases of the Pohang and Sichuan Earthquakes

국문 초록 (Abstract)

지진은 가장 파괴적인 자연재난 중 하나로, 막대한 인명과 재산 피해를 초래하고 사회 안정에도 심각한 영향을 미친다. CDRI(2023)와 UNDRR(2025)에 따르면 전 세계 재난의 약 30%가 지진과 관련되며, 경제적 손실은 전체의 4분의 1 이상을 차지한다. 2000년부터 2024년까지 전 세계적으로 총 556회의 지진이 발생하여 약 92만 명이 사망하는 등 지진 위험은 여전히 매우 크다. 이러한 상황에서 지진 대응 정책은 필수적이다. 각국은 인명·재산 피해 최소화라는 공통 목표를 갖고 있으나, 사회 제도적 조건에 따라 대응 체계에는 차이가 존재한다. 따라서 국가 간 지진 대응 정책 비교연구는 서로 다른 대응 정책의 특징을 이해하고, 성공 경험과 한계점을 도출하여 자국의 지진 관리 체계를 개선하는 데 중요한 시사점을 제공한다. 본 연구는 한국과 중국의 지진 대응 정책을 비교 분석하기 위해 두 국가의 사례를 선정한다. 한국과 중국은 다 동아시아에 위치하지만 지진 대응 정책 체계와 사회적 대응 메커니즘에서 차이가 존재한다. 이에 본 연구는 한국의 2017년 포항지진과 중국의 2008년 쓰촨성지진 사례를 중심으로 비교 분석한다. 특히 중앙정부와 지방정부 등 다양한 주체 간 내용을 분석한다. 지진 대응 전략을 중심으로 협력, 조정, 신속성, 전문성의 네 가지 지진 대응 효과성의 영향요인을 중심으로 두 국가의 대응 정책을 비교 분석하고 시사점을 도출한다. 본 연구는 정부 문서, 법률, 학술 문헌, 뉴스 자료 등을 수집하고 정리한다. 첫째, 학술 논문, 정부 백서, 법령, 보고서 및 뉴스 자료 등을 통해 지진 대응 정책의 전략을 정리하였다. 둘째, 한국 포항지진과 중국 쓰촨성지진의 실제 대응 과정에서 예보 경보시스템, 방재 대피소, 전문 구조대, 지진 정보 수집과 전달, 이재민 자구 활동 등 내용을 체계적으로 정리한다. 셋째, 사례분석 기반으로 협력, 조정, 신속성, 전문성의 영향요인 측면에서 비교 분석하여 유사점과 차이점을 도출하고 향후 지진 대응 정책의 개선 방향을 제시한다. 비교 분석을 통해 결론을 도출한다. 첫째, 한국 포항지진과 중국 쓰촨성지진의 협력은 각각의 제도적 기반과 기술적 여건에 따라 상이한 특징을 보였다. 한국은 중앙정부 주도의 정보 통합과 민간 협력 기반의 대응 체계를 구축하여, 긴급재난문자 시스템을 중심으로 한 신속한 경보 전달과 정부, 이동통신사, 시민사회의 연계를 실현하였다. 중앙과 지방 소방, 기업, 자원봉사자 간의 협력을 통해 공공과 민간의 상호보완적 협력 구조를 형성함으로써 효율적인 대응이 가능했다. 중국은 중앙정부의 통합 지휘 아래 다층적 협력 체계를 구축하였으며, 군·경·민 등 다 주체가 동시에 참여하는 대규모 다중 협력형 대응 체계를 운영하였다. 행정력과 인적·물적 자원의 집중 투입하였고, 국제 사회의 지원을 적극적으로 수용함으로써 광범위한 협력을 실현하였다. 지진과 같은 순간적 재난에서는 전문 기관의 관측만으로는 한계가 있어 협력 주체 확대와 경보 정보 전송 시스템 강화가 필요하다. 정부와 사회적 역량의 협력을 통해 신속한 대피소 설치와 물자 공급이 가능하다. 대규모 지진 시에는 중앙·지방 구조대 및 다양한 구조 세력의 참여가 구조 효율성을 높인다. 통신 기반의 다채널 정보 발표 체계 구축은 경보 전달의 신뢰성을 보장하며, 자구 능력과 자원봉사자의 역량 강화는 초기 구조 공백을 보완한다. 둘째, 포항지진과 쓰촨성지진의 조정은 모두 정부 주도의 자원 및 인력 배분 관리가 중심이었으나, 차이도 보였다. 한국은 유연한 조정 체계를 기반으로 상황 변화에 따라 대응을 실시하였다. 중앙·지방·시 단위을 통해 행정 간 조정을 강화하고, 의용소방대 등 인력을 효율적으로 연계하였다. 중국은 중앙 지도 하에 조정 체계를 특징으로 한다. 군대와 무장경찰 및 지방인략 함께 조정 구조를 운영하였으며, 행정조직과 군·경·민병대를 일체화하여 대규모 인력 동원과 자원 배분을 구현하였다. 대형 대피소는 중앙과 지방 행정의 직접적 지휘 아래 운영되었고, 기층 조직과 민간은 보조적 역할을 담당하였다. 분업과 구조 우선순서가 명확하다. 지진 대응을 위해서는 기관 간 책임이 분명한 예보 경보 정보의 통합 전달 체계가 필요하다. 중앙정부의 지휘와 지방정부의 실행이 조화된 동적 대피소 운영 체계는 신속한 자원 배치에 효과적이다. 또한 지방정부·기업·국제 지원 등을 포함한 물자 공급의 통합 관리는 대규모 재난 대응 역량을 강화한다. 구조대 투입 시 명확한 임무 우선순위 설정과 부처 간 조정 능력 제고가 골든타임 활용에 필수적이다. 과학적 평가 기반의 정보 공유 체계는 신속한 의사결정을 가능하게 하며, 평시 교육을 통한 주민 자구 능력 강화 역시 중요한 조정 요소이다. 셋째, 포항지진과 쓰촨성지진의 신속성은 재난 초기 대응의 중요 요소이지만, 국가의 기술 과 제도적 기반, 지진 규모의 손실에 따라 다른다. 한국은 조기경보 시스템를 통해 초 단위의 정보 전달을 실현하였다. 포항지진의 신속히 대응은 보고·회의·출동·구호 결정이 연속적으로 이루어지고 지진 당일 오후에 구조대와 구호물품이 현장에 투입됐다. 긴급재난문자를 통해 신속하게 전달됐다. 중국은 당시 중국지진대망센터가 지진 속보를 발표하며 초기 정보를 공표하였다. 구조대 신속하게 출동하고 집결했다. 현지에서는 이재민과 기층 조직이 자발적으로 구조 활동에 나서는 등 사회적 자구 역량을 통한 현장 중심의 신속 대응이 이루어졌다. 하지만 일부분 자발적인 자원봉사자가 유입돼서 구조 활동 중복, 자원 활용 비효율, 무질서 현상이 발생했다. 빠른 초기 관측과 즉각적인 경보 발령은 지진 발생 직후 국민 대응 능력을 크게 향상시킨다. 신속한 구호물자 배치와 전국 단위 자원 동원은 대규모 지진 상황에서 이재민의 기본 생활을 보장한다. 구조 인력의 빠른 출동과 집결은 구조 성과를 좌우하며, 정부 간 신속한 정보 공유와 연동 체계는 긴급 의사결정과 대응 속도를 높인다. 즉각적인 긴급 재난 문자는 대응 시간을 단축시키고, 자원봉사 활동의 체계적 관리는 중복 구조 및 자원 낭비를 방지한다. 또한 이재민의 자구 및 기업 참여는 초기 자원 부족 상황에서 중요한 보완 역할을 수행한다. 넷째, 전문성으로 보면 포항지진에서 한국은 기상청, 중앙119구조본부, 구조대 등 기관과 인력을 중심으로 정밀한 정보 산출과 현장 구조 활동을 수행하였다. 방재 대피소와 전문 구조대에서는 전문 인력이 부족하였다. 반면, 쓰촨성지진에서는 중국지진대망센터와 지진 전문가, 해방군, 무장경찰, 중앙·성 지휘부 전문가팀 등을 통해 대응하였다. 초기 지진 규모를 정밀 조정하고, 작업팀으로 역할과 책임을 명확히 분담하여 대규모 구조, 부상자 치료, 고립 주민 대피 등 체계적이고 전문적인 구호 활동을 수행하였다. 비록 전문 구조대가 존재하였으나 그 규모가 충분하지 않아 여전히 다른 구조 역량에 의존할 필요가 있었으며, 방재 대피소 운영에서도 전문 인력이 부족한 상황이었다. 법적 기반의 전문 조기경보 시스템은 짧은 시간 내 관측·분석·경보 발령을 가능하게 하여 인명·재산 피해를 최소화한다. 중앙·지방 정부는 전문 인력이 부족한 상황에서도 대피소 운영과 인력 동원을 통해 기본적인 대응 능력을 확보할 수 있다. 그러나 장기적 대응을 위해서는 전문화된 대피소 관리 인력과 제도화된 운영 체계 구축이 필요하다. 전문 지진 구조대는 기술·경험·장비를 갖추고 자원을 효율적으로 활용해 대응 효과를 극대화한다. 또한 전문적 정보 발표 체계와 교육은 비전문 인력·자원봉사자의 역량을 강화하여 현장 질서를 유지하고 구조 효율성을 높인다. 한국과 중국의 지진 경험은 재난 대응의 효과성은 협력, 조정, 신속성 및 전문성 여러 요인의 작용에 의해 좌우됨을 보여준다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Earthquakes are widely recognized as one of the most destructive natural hazards, resulting in substantial loss of life and property and exerting severe pressure on social stability. According to reports by CDRI (2023) and UNDRR (2025), approximately 30% of disasters worldwide are related to earthquakes, while the associated economic losses account for more than one quarter of total global disaster losses. From 2000 to 2024, 556 major earthquakes were recorded globally, causing nearly 920000 fatalities. These figures indicate that earthquake risk remains persistent and significant.
Against this background, the establishment of effective earthquake response policies has become an urgent task. Although minimizing casualties and economic losses constitutes a shared objective, response systems vary due to differences in institutional arrangements and social conditions. Comparative research on national earthquake response policies therefore plays an important role in identifying policy characteristics, evaluating successful practices and limitations, and providing insights for the improvement of disaster management systems.
This study conducts a comparative analysis of earthquake response policies in South Korea and China. Although both countries are located in East Asia, notable differences exist in their policy frameworks and societal response mechanisms. The analysis focuses on two representative cases: the 2017 Pohang earthquake in South Korea and the 2008 Sichuan earthquake in China. Particular attention is given to interactions among multiple actors, including central and local governments. Based on the analytical framework of cooperation, coordination, timeliness, and professionalism, this study examines the effectiveness of earthquake response strategies in both countries and derives relevant policy implications.
The research is based on government documents, laws and regulations, academic literature, and news reports. First, existing earthquake response strategies are examined through academic studies, government white papers, legal documents, official reports, and news. Second, the actual response processes in the Pohang and Sichuan earthquakes are systematically analyzed, with emphasis on early warning systems, shelter arrangements, professional rescue forces, information collection and dissemination, and self-rescue efforts. Third, drawing on the case analyses, a comparative assessment is conducted from the perspectives of cooperation, coordination, timeliness, and professionalism, highlighting both commonalities and differences and offering directions for future policy improvement.
The comparative analysis yields the following findings.
First, cooperation in the Pohang and Sichuan earthquake responses reflect differences in institutional foundations and technological capacities. In South Korea, a central government–led response system was established, characterized by integrated information management and close collaboration with civil society. The emergency disaster text messaging system enabled rapid dissemination of warning and facilitated communication among government agencies, telecommunications companies, and citizens. Cooperation among central and local fire services, private enterprises, and volunteer groups formed a complementary partnership structure, enhancing overall response effectiveness. In contrast, China developed a multi-layered cooperative system under the unified leadership of the central government. A large-scale response framework involving the military, armed police, and civilian actors was implemented. Active acceptance of international assistance further expanded the scope of cooperation.
In earthquakes, reliance solely on professional monitoring institutions is inherently limited. Expanding the range of participating actors and strengthening warning dissemination systems are therefore essential. Collaboration between governmental and social actors enables the rapid establishment of shelters and supply systems. In large-scale earthquakes, the involvement of central and local rescue teams, together with diverse response forces, significantly improves rescue efficiency. Moreover, multi-channel communication-based information dissemination systems enhance the reliability of early warnings, while improved self-rescue capacities and organized volunteer participation help compensate for gaps in the early stages of emergency response.
Second, although both the Pohang and Sichuan earthquake responses were centered on government-led resource and manpower allocation, differences in coordination mechanisms were evident. South Korea adopted a relatively flexible coordination system, adjusting response measures in accordance with evolving conditions. Cross-administrative coordination between the central and municipal levels facilitated efficient integration of personnel such as volunteer fire brigades. China’s response, by contrast, was characterized by a highly centralized coordination structure. The military, armed police, and local forces operated within an integrated command system, enabling large-scale mobilization of manpower and resources. Large resettlement sites were managed directly by central and local administrative authorities, while grassroots organizations and civil society played supportive roles. Clear divisions of labor and prioritized rescue tasks contributed to the orderly implementation of relief operations.
Effective earthquake response requires an integrated early warning and information dissemination system with clearly defined inter-agency responsibilities. A dynamic shelter management system that aligns central command with local implementation facilitates rapid resource allocation. In addition, comprehensive management of relief supplies—from local governments, enterprises, and international sources—enhances response capacity in large-scale disasters. Clearly defined task priorities and strengthened inter-departmental coordination are essential for maximizing the use of the critical “golden time” for rescue. Information-sharing mechanisms based on scientific assessments support timely decision-making, while routine disaster education and training strengthen residents’ self-rescue capabilities.
Third, the speed of response in both the Pohang and Sichuan earthquakes played a decisive role during the initial phase of disaster management, although it was shaped by national technological capacities, institutional arrangements, and the scale of damage. In South Korea, the early warning system enabled information transmission within seconds. Following the Pohang earthquake, reporting, emergency meetings, mobilization, and medical decision-making were carried out in rapid succession, with rescue teams and relief supplies dispatched on the afternoon of the event. Emergency disaster text messages ensured swift public notification. In China, the China Earthquake Networks Center promptly released preliminary earthquake information, and rescue teams were rapidly mobilized and assembled. At the local level, affected residents and organizations initiated spontaneous rescue efforts, allowing for rapid, site-centered responses. However, some spontaneous volunteers also led to problems such as duplicated rescue activities, inefficient resource utilization, and temporary disorder.
Rapid initial monitoring and timely dissemination of warnings significantly enhance public response capacity following earthquakes. The prompt allocation of relief supplies and mobilization of nationwide resources are crucial for ensuring the basic livelihoods of affected populations in major disasters. The speed of rescue team deployment and assembly influences rescue outcomes, while efficient inter-governmental information sharing and coordination mechanisms accelerate emergency decision-making. Immediate emergency alert systems reduce response time, and the institutionalized management of volunteer participation helps prevent redundant efforts and resource waste. In addition, self-rescue by affected populations and the participation of enterprises played an important supplementary role during the initial phase, when resources were insufficient.
Fourth, from the perspective of professionalism, the response to the Pohang earthquake in South Korea was primarily carried out by professional institutions and personnel, including the Korea Meteorological Administration and rescue teams. However, disaster shelters and professional rescue teams faced shortages of professional personnel. In contrast, the response to the Sichuan earthquake was organized through the coordinated involvement of the China Earthquake Networks Center, seismological experts, army, the Armed Police Force operating at central and provincial command levels.Through timely revision of the estimated earthquake magnitude and clear task allocation, large-scale and systematic rescue operations were implemented, including emergency rescue, medical treatment of the injured, and evacuation of trapped residents. Although professional rescue teams were deployed, their limited scale required support from additional rescue forces, and the operation of shelters also lacked sufficient professional personnel.
Legally grounded professional early warning systems enable rapid observation, analysis, and dissemination of alerts, thereby minimizing casualties and property losses. Even in situations where professional personnel are insufficient, central and local governments can ensure basic response capacity through shelter operation and manpower mobilization. However, for long-term disaster preparedness and response, it is necessary to establish specialized shelter management personnel and institutionalized operational systems. Professional earthquake rescue teams, equipped with technical expertise, operational experience, and advanced equipment, are able to utilize resources efficiently and maximize response effectiveness. In addition, professional information dissemination systems and training programs can enhance the capabilities of non-professionals and volunteers, help maintain on-site order, and improve overall rescue efficiency.
The earthquake response experiences of South Korea and China demonstrate that the effectiveness of disaster response is determined by the combined influence of multiple factors, including cooperation, coordination, timeliness, and professionalism.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구 배경과 목적 1
• 제2절 연구 범위와 방법 4
• 제2장 이론적 배경 및 선행연구 6
• 제1절 지진 재난 관리의 의의 6
• 1. 재난의 개념 및 과정 6
• 2. 재난의 유형 7
• 3. 재난 관리의 과정 8
• 제2절 지진 재난 관리의 의의 12
• 1. 지진의 개념 12
• 2. 지진의 유형 13
• 3. 지진의 용어 13
• 4. 지진 관리 정책 15
• 5. 한중 지진 관리 정책 15
• 제3절 지진 재난 대응 정책의 영향요인 17
• 1. 지진 대응 정책의 효과성 17
• 2. 효과적인 지진 대응 정책의 전략 17
• 3. 지진 대응 정책의 영향요인 선행연구 24
• 제3장 사례개요 32
• 제1절 한국 포항지진 32
• 1. 사례개요 32
• 2. 지진 대응 정책 34
• 제2절 중국 쓰촨성지진 43
• 1. 사례개요 43
• 2. 지진 대응 정책 44
• 제4장 연구 설계 57
• 제1절 연구 모형 및 가설 57
• 1. 연구 모형 설명 57
• 2. 분석 방법 60
• 제5장 사례 비교 분석 62
• 제1절 사례분석 62
• 1. 재난 대응의 협력 62
• 2. 재난 대응의 조정 69
• 3. 재난 대응의 신속성 75
• 4. 재난 대응의 전문성 81
• 제2절 비교분석 86
• 1. 재난 대응의 협력 86
• 2. 재난 대응의 조정 91
• 3. 재난 대응의 신속성 97
• 4. 재난 대응의 전문성 102
• 제3절 시사점 107
• 1. 재난 대응의 협력 107
• 2. 재난 대응의 조정 108
• 3. 재난 대응의 신속성 109
• 4. 재난 대응의 전문성 109
• 제6장 결론 111
• 제1절 연구의 요약 111
• 제2절 연구의 함의와 한계 115
• 1. 연구 함의 115
• 2. 한계 117
• 참고문헌 119