서울시의회 회의록을 통한 치매 정책 분석 : 서울시의회 9대〜11대 전반기를 중심으로 = Analysis of Dementia Policy through Seoul Metropolitan Council Minute

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study originated from the awareness of the problem that dementia is emerging as a structural policy agenda at the urban level beyond the burden of individual and family care in Seoul, which has entered a super-aged society. In particular, it was noted that there is a lack of empirical research on how central government policies are discussed, institutionalized, and implemented at the level of local governments and local councils after the introduction of the dementia national responsibility system. Therefore, this study aimed to analyze the meeting minutes of the plenary session from the 9th (2014–2018) to the early 11th (2022–2024), the standing committee, and the budget and settlement special committee to find out the discussion structure and policy development process of Seoul's dementia policy. The research data collected dementia-related conference records from July 1, 2014 to June 30, 2024, through an integrated search on the Seoul Metropolitan Council website, and used previous studies and policy reports as auxiliary data. As an analysis method, major keywords and discussion patterns were quantitatively derived through text mining and natural language processing-based frequency analysis, and content analysis and descriptive interpretation reflecting the context by committee and period were parallel. Through this, it was analyzed in multi-layered terms what agenda, what administrative and financial devices, and within what discourse structure the dementia policy was formed, adjusted, and institutionalized. As a result of the study, since 2015, dementia-related texts and keywords have increased about five times higher than in 2014, and since then, they have increased steadily, and were discussed the most in 2018. After that, it gradually began to decrease again, and in 2024, it showed a lower number than in 2015, when discussions began to increase. Related keywords were mentioned in the order of dementia patients, wide-area dementia centers, dementia prevention, dementia elderly, and dementia safety centers. These texts showed the highest frequency of the Health and Welfare Committee through plenary sessions, standing committees, and executive meetings, followed by the Administrative and Autonomous Commission and the Planning and Economy Commission. The proportion of meetings with related texts and keywords mentioned was the highest frequency by the Health and Welfare Committee, and all but one of the top 10 lawmakers who mentioned meaningful texts related to dementia were members of the Health and Welfare Committee. As a result of the analysis, the discussion of the Seoul Metropolitan Council's dementia policy showed a three-step development path. First, the 9th Congress (2014–2018) defined dementia as a social disaster and public responsibility centered on the Health and Welfare Committee as a public response period and focused on establishing an institutional basis such as prevention and early screening, support for dementia families, and preparation for the conversion of dementia relief centers. Second, the 10th Congress (2018-2022), along with the implementation of the dementia national responsibility system, expanded hardware infrastructure such as the establishment of all autonomous districts and the expansion of public nursing facilities, expanded the agenda to include welfare, economy, culture and education. Third, the first half of the 11th Congress (2022-2024) is an in-depth stage to improve the quality of care based on the built infrastructure, focusing on strengthening the professional human resource system, VR and AI-based digital health care, urban healing models combining natural and cultural resources such as healing agriculture, companion plants, and urban green spaces, and expansion of dementia family support centers and advanced disappearance prevention systems. These results show that the Seoul Metropolitan Government's dementia policy has developed in line with the continuous trajectory of raising the need, laying the foundation for institutional foundations (9th generation), expanding physical and institutional infrastructure (10th generation), deepening qualitative and convergence and converting to urban integration policies (11th generation). This study has academic significance in that it presents the process and structural characteristics of dementia policies for the first time through systematic analysis of the first policy text called local council minutes.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 초고령사회로 진입한 서울시에서 치매가 개인·가족의 돌봄 부담을 넘어 도시 차원의 구조적 정책 의제로 부상하고 있다는 문제의식 에서 출발하였다. 특히 치매국가책임제 도입 이후 중앙정부 정책이 지방 자치단체와 지방의회 차원에서 어떻게 논의·제도화·집행되고 있는지에 대한 실증 연구가 부족하다는 점에 주목하였다. 이에 본 연구는 서울특 별시의회 제9대(2014–2018)부터 제11대 전반기(2022–2024)까지 10년간 의 본회의 시정질문, 상임위원회 및 예산·결산특별위원회 회의록을 분석 하여 서울시 치매 정책의 담론 구조와 정책 발전 과정을 규명하는 것을 목표로 하였다. 연구자료는 서울시의회 홈페이지 통합검색을 통해 2014년 7월 1일부터 2024년 6월 30일까지의 치매 관련 회의록을 수집하였으며, 선행 연구와 정책 보고서를 보조자료로 활용하였다. 분석 방법으로는 텍스트마이닝과 자연어처리 기반 빈도분석을 통해 주요 키워드와 논의 양상을 정량적으 로 도출하고, 위원회별·시기별 맥락을 반영한 내용분석과 서술적 해석을 병행하였다. 이를 통해 치매 정책이 어떤 의제, 어떤 행정·재정 장치, 어 떤 담론 구조 속에서 형성·조정·제도화되었는지 다층적으로 분석하였다. 연구 결과, 2015년부터 치매 관련 텍스트 및 키워드는 2014년 대비 약 5배 높게 증가했고, 이후 꾸준히 증가하며 2018년 가장 많은 논의가 되 었다. 그 이후 점차 다시 감소하기 시작하여 2024년에는 논의가 증가하 기 시작한 2015년보다 낮은 수치를 보였다. 관련 키워드는 치매 환자, 광 역치매센터, 치매 예방, 치매 노인, 치매 안심 센터 순으로 언급되었다. 이러한 텍스트들은 본회의, 상임위원회 질의와 집행부 답변을 통틀어 보 건 복지 위원회가 가장 높은 빈도를 나타내었고, 행정자치위원회와 기획 경제위원회가 그다음 순으로 높은 빈도를 나타내었다. 관련 텍스트 및 키워드가 언급된 회의 비율은 보건복지위원회가 가장 높은 빈도를 나타 내었고, 치매 관련 유의미한 텍스트를 언급한 상위 10명의 의원 중 1명 을 제외하고는 모두 보건복지위원회 소속의 의원이었다. 이를 토대로 분석한 결과 서울시의회 치매 정책 논의는 3단계의 발전 경로를 보였다. 첫째, 제9대 의회(2014–2018)는 공론화 및 초기 대응기 로서, 보건복지위원회를 중심으로 치매를 사회적 재난이자 공공의 책임 으로 규정하고 예방·조기 검진, 치매 가족 지원, 치매안심센터 전환 준비 등 제도적 기반을 구축하는데 초점을 두었다. 둘째, 제10대 의회(2018– 2022)는 치매국가책임제 시행과 함께 치매안심센터의 전 자치구 설치, 공공요양시설 확충 등 하드웨어 인프라 확대가 본격화되었으며, 기획경 제위원회의 치유농업·사회적경제, 문화체육관광위원회의 인지 건강디자 인·문화예술 프로그램, 행정자치위원회의 평생학습·문해교육 등으로 의제 가 복지–경제–문화–교육을 아우르는 융합적 정책으로 확장되었다. 셋 째, 제11대 의회 전반기(2022–2024)는 구축된 인프라를 바탕으로 돌봄 의 질을 제고하는 심화 단계로, 작업치료사를 비롯한 전문 인력 체계 강 화, VR·AI 기반 디지털 헬스케어, 치유농업·반려 식물·도시 녹지 등 자 연·문화자원을 결합한 도시형 통합 치유 모델, 치매 가족 지원센터 확충 과 실종 예방 시스템 고도화 등이 중점적으로 논의되었다. 이러한 결과는 서울시의 치매 정책이 필요성 제기와 제도적 토대 마련 (9대), 물리적·제도적 인프라 확장(10대), 질적·융합적 심화와 도시 차원 의 통합 정책으로의 전환(11대)이라는 연속적 궤적을 따라 발전해 왔음 을 보여준다. 본 연구는 지방의회 회의록이라는 1차 정책 텍스트를 체계 적으로 분석함으로써 치매 정책의 형성 과정과 구조적 특징을 최초로, 포괄적으로 제시했다는 점에서 학술적 의의를 가지며, 전 생애 주기 치 매 예방 교육, VR·AI 기반 조기진단, 생활 속 예방(치유농업·운동·평생 학습), 작업치료사 중심 전문 인력 체계, 치매 가족 지원 및 공공 요양 인프라 강화, 재정 집행의 지속가능성 확보 등 정책적 제언을 통해 서울 형 통합 치매 정책 모델 구축에 실천적 시사점을 제공한다.

목차 (Table of Contents)

• 국문초록 ⅰ
• Abstract ⅳ
• 제Ⅰ장 서론 1
• 제 1 절 연구 배경 및 필요성 1
• 제 2 절 연구 목적 4
• 제Ⅱ장 이론적 배경 5
• 제 1 절 치매의 현황 5
• 1. 치매의 이해 5
• 2. 국내 및 서울시 치매 현황 8
• 제 2 절 서울시의회 의원 역할 및 운영체계 13
• 1. 서울시의원의 역할 13
• 2. 서울시의회 회의 일정 14
• 3. 본회의 발언 절차 15
• 제 3 절 정책 문서로서의 회의록과 질적 분석 24
• 제Ⅲ장 연구 방법 26
• 제 1 절 연구 대상 및 자료 수집 26
• 1. 연구 대상 26
• 2. 자료 수집 27
• 제 2 절 연구 방법 28
• 1. 분석 접근 28
• 2. 키워드 기반 목적 표집 29
• 3. 질적 문서 분석 30
• 제 3 절 분석 방법 32
• 1. 분석 단위 및 분석 수준 32
• 2. 기초 통계 분석 33
• 3. 시기별·위원회별 비교분석 34
• 4. 주제별 내용분석 36
• 제Ⅳ장 연구 결과 37
• 제 1 절 서울시의회 회의록 텍스트 및 키워드 분석 37
• 1. 치매 관련 주요 텍스트 및 키워드 37
• 2. 치매 관련 유의미한 키워드 빈도 40
• 제 2 절 상임위원회 및 의원별 텍스트 및 키워드 분석 43
• 1. 집행부 공무원의 유의미한 치매 관련 텍스트 및 키워드 43
• 2. 의원의 유의미한 치매 관련 텍스트 및 키워드 45
• 3. 의원별 텍스트 및 키워드 현황 47
• 4. 치매 관련 텍스트 및 키워드가 언급된 회의 현황 49
• 제 3 절 시기별·위원회별 분석 결과 51
• 1. 9대 서울시의회 치매 정책 분석 51
• 2. 10대 서울시의회 치매 정책 분석 54
• 3. 11대 서울시의회 치매 정책 분석 56
• 4. 9대-11대 치매 정책 담론의 종합적 흐름과 진화 58
• 제 4 절 주제별 내용분석 결과 64
• 1. 공공 돌봄 인프라 및 시설 64
• 2. 지역사회 예방 및 관리 66
• 3. 전문 인력 및 교육·연수 67
• 4. 재정 집행 및 거버넌스 68
• 5. 사회적 약자·형평성 및 통합 돌봄 69
• 제Ⅴ장 고찰 70
• 제Ⅵ장 결론 및 제언 79
• 참고문헌 82