경제자유구역의 외국인전용 카지노 허가정책 변동과정에 관한 연구 = A Study on the Policy Change Process of Foreigner-Only Casino Licensing in Free Economic Zone

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study begins with the recognition that the shift in the government’s approval process for new foreigner-only casinos—from the prior application review system to a central government–led open bidding mechanism—has created ambiguity regarding the regulatory incentives originally granted to Free Economic Zones (FEZs) under the Tourism Promotion Act and the Special Act on Free Economic Zones. Accordingly, this research analyzes how regulatory relaxation and permit exemptions for foreigner-only casinos within FEZs were formed and transformed through specific policy processes. Focusing on the Yeongjong International City within the Incheon Free Economic Zone (IFEZ), the study examines how casino licensing became situated at the intersection of development-oriented narratives—such as attracting large-scale foreign investment, revitalizing the regional economy, and creating jobs—and concerns regarding the expansion of gambling industries, responsible industry management, and conflicting growth discourses between central and local governments. The core research question is: “Through what agenda-setting processes was the FEZ casino licensing policy adopted as a governmental agenda, and how were permit exemptions—such as the prior application review system and the central government bidding system—institutionalized through policy change?”

Theoretically, the study reviews the spatial characteristics of Special Economic Zones, regulatory exemptions for casino development, and existing regulatory frameworks, and applies Kingdon’s Multiple Streams Framework, the Narative Policy Framework, and the Cobb, Ross & Ross Agenda Setting Model. By integrating these frameworks, the study provides a multi-layered analysis of the agenda-setting and policy change processes that produced two notable shifts in casino licensing policy. Methodologically, a qualitative case study and narrative analysis were conducted based on comprehensive review of relevant laws (the FEZ Act, its Enforcement Decree, and the Tourism Promotion Act), administrative guidelines, legislative records, central and local government documents, and media reports. The analysis divides the policy process into two periods: Period 1 (2004–2014), when the prior application review system was introduced in the FEZ Act, and Period 2 (2014–2024), when the approval system transitioned to a central government–led international bidding process. Kingdon’s Multiple Streams Framework and the Narrative Policy Framework were used to examine each policy change, while the Agenda Setting model was employed to trace backward from each policy outcome to its agenda-setting process.

The findings show that both periods shared a common policy orientation toward promoting investment, economic revitalization, and job creation within the FEZ framework. In both cases, policy entrepreneurs—including the President and central government—opened policy windows that facilitated policy change. From a discourse perspective, Period 1 emphasized rapid authorization and economic development through a benefit–cost narrative, whereas Period 2 highlighted the problem of casino proliferation under the prior review system, legitimizing the shift toward centrally controlled bidding process. From an agenda-setting perspective, Period 1 reflected a mobilization model wherein decision-makers directly elevated issues to the governmental agenda and framed them as necessary for regional development, while Period 2 aligned with the inside-access model, where decision-makers identified casino proliferation as a social problem requiring centralized control.

Throughout these processes, the integrated resort model and permit exemptions—such as the prior application review and bidding systems—were selected as feasible policy options that reduced investor uncertainty while enabling control over casino location and quantity. The investment-oriented growth narratives of the Lee Myung-bak and Park Geun-hye administrations, development strategies of Incheon Metropolitan City and IFEZ, and the relatively fragmented civil society opposition collectively created a favorable political environment for institutionalizing casino-related permit exemptions. As a result, the prior review system was transformed into a bidding process, institutionalized under the Ministry of Culture, Sports and Tourism, and FEZ casino licensing became embedded in a centrally managed approval regime.

This study demonstrates that, within the framework of Free Economic Zone as regulatory relaxation special districts, the policy change from a prior application review system to a public bidding system in casino licensing was carried out in a manner that entailed the recentralization of authority to central government and a concomitant erosion of the autonomy of Free Economic Zone Authorities, under the justification of ensuring sound management and supervision of the casino industry. In other words, the findings confirm that regulatory relaxation and licensing exceptions do not necessarily strengthen local autonomy or multi-level governance; rather, under certain political and administrative conditions, they may function as instruments of centralized regulatory control.
This study is subject to limitations in that it focuses on the policy change process through a qualitative analysis of a single case. Nevertheless, it yields important theoretical implications by demonstrating the feasibility of a complementary analytical approach that integrates Kingdon’s Multiple Streams Framework, the Narrative Policy Framework, and Cobb’s Policy Agenda-Setting Model in examining policy agenda-setting and policy change processes. In addition, the study offers policy implications by highlighting the need for clearer legal institutionalization of differentiated regulatory relaxation schemes and casino licensing exception systems within Free Economic Zones, which represent a major model of Special Economic Zone.

Future research should normatively examine, through comparative case studies or quantitative analyses, the conditions under which regulatory relaxation and licensing exceptions serve to strengthen local autonomy and multi-level governance, as well as the circumstances in which they operate to recentralize authority within central government ministries. Furthermore, subsequent evaluative studies assessing the actual outcomes of licensing exceptions—particularly with respect to regional economic revitalization, social costs, and regulatory equity—would enable the derivation of more balanced public administration implications for policies related to Free Economic Zones and the casino industry.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 외국인전용 카지노업 신규 허가에 대한 정부 정책이 사전심사 청구제도에서 중앙정부 공모방식으로 변경되는 과정에서 관광진흥법 및 경제자유구역 특별법의 개정으로 인하여 경제특구로서 경제자유구역이 가지는 규제완화 인센티브가 약화되었다는 문제인식에서 시작하였다.

이에 본 연구는 경제자유구역 내 외국인전용 카지노업의 규제완화와 허가특례 도입이 어떠한 정책과정을 거쳐 형성, 변동되었는지를 분석하였다. 특히 인천경제자유구역 영종국제도시를 중심으로 외국인전용 카지노업 허가가 대규모 외국인투자유치를 통한 지역경제 활성화, 일자리 창출이라는 개발논리와 사행산업 확대 우려 및 건전한 산업 관리, 중앙과 지방정부의 성장 담론이 교차하는 지점에 주목한다. 본 연구의 핵심질문은 “경제자유구역 카지노 허가 정책은 어떠한 의제설정과정을 거쳐 정부의제로 채택되었고, 사전심사 청구제도 및 중앙정부 공모제도와 같은 허가특례는 어떻게 정책변동을 거쳐 제도화되었는가?”이다.

이론적으로는 우선 경제특구(Special Economic Zone)와 경제자유구역의 공간적 특성, 카지노산업 관련 규제특례와 규제현황에 대하여 검토하고, Kingdon의 다중흐름모형과 정책담화모형 및 Cobb, Ross & Ross의 정책의제설정모형을 결합, 분석하였다. 이를 통하여 다소 짧은 기간 내 두 차례에 걸친 카지노업 허가정책 변동을 둘러싼 정책의제설정 과정과 정책변동 과정을 각 모형간 상호보완적이고 다각적이게 분석하였다. 연구방법으로는 인천경제자유구역 영종국제도시 내 카지노 복합리조트 개발을 둘러싼 법령(경제자유구역법 및 시행령, 관광진흥법), 행정지침, 국회 회의록, 중앙 및 지방정부 정책문서, 언론보도 자료 등을 종합적으로 검토하는 질적 사례연구와 내러티브 분석을 수행하였다. 우선 정책변동 시점을 기준으로 경제자유구역법 시행령에 사전심사 청구제도가 도입된 2004년부터 첫 사전심사 적합통보가 이루어진 2014년까지를 제1기로, 중앙정부 주도 국제공모 방식으로 전환되어 신규 카지노 허가가 생겨난 2014년부터 2024년까지를 제2기로 구분하였으며, Kingdon의 다중흐름모형을 기반, 정책담화모형을 보조적 분석틀로 활용하여 각각의 정책변동 과정을 세밀하게 살펴보았다. 이어 정책변동 결과를 시작점으로 역으로 각각의 정책변동 결과를 일으킨 정책의제설정의 과정을 Cobb, Ross & Ross의 정책의제설정모형을 활용 분석, 검증하였다.

분석결과, 제1기와 2기의 주요 공통점은 무엇보다 경제특구 제도 내에서 투자유치 활성화를 통한 경제활성화와 일자리 창출이 정책의 정당성이었다는 것이다. 또한 당시 행정부의 수장인 대통령과 중앙정부가 정책혁신가로서 정책의 창을 열어 정책변동의 결과를 가져왔다고 분석된다. 정책담화모형의 관점에서는 제1기는 비용과 편익구조 전략을 통하여 신속한 정책변경, 신속허가를 통한 경제발전의 필요성을 강조한 반면, 제2기는 사전심사제도의 카지노 난립문제를 부각하는 정책대리전략을 통하여 정부 주도의 공모제도 시행이라는 정책변동을 이루어냈다. 정책의제설정모형의 관점에서 제1기는 동원형 모델을 통하여 정책결정권자가 사회문제를 직행으로 정부의제화하고 지역경제활성화를 위한 조치임을 홍보하여 대중의제화한 반면, 제2기는 내부접근형 모델을 통하여 정책결정자로 하여금 카지노 난립에 따른 사회적 부작용이라는 사회문제를 정부의제화하였음을 확인하였다.

이 과정에서 외국인전용 카지노를 전제로한 복합리조트 모델과 허가특례(사전심사제도, 사전심사 기반 공모제도)는 투자자의 불확실성을 줄이면서 허가 총량과 입지를 통제할 수 있는 실행가능한 정책대안으로 선택되었고, 이명박, 박근혜 정부의 성장, 투자 중심 담론, 인천광역시와 인천경제자유구역청의 개발전략, 상대적으로 분절된 시민사회 여론이 결합하면서 카지노 허가특례에 우호적인 정치 환경이 조성되었다. 그 결과 사전심사제도는 공모제도로 전환되며 문화체육관광부 중심으로 제도화되었고, 경제자유구역 카지노 인허가는 중앙부처 주도의 허가특례 체계 속으로 편입되었다.

본 연구는 경제자유구역이라는 규제완화 특구 제도안에서 사전심사제도에서 공모제도로의 정책변동이은 건전한 카지노 산업 관리·감독이라는 명분 아래 중앙부처로의 권한 재집중과 경제자유구역청 자율성 악화를 동반하는 방식으로 이루어졌음을 보여준다. 즉, 규제완화와 허가특례가 항상 지방자치와 다층 거버넌스를 강화하는 것은 아니며, 특정한 정치, 행정적 조건에서는 오히려 중앙집권적 규제 수단으로 기능할 수 있음을 확인하였다.

본 연구는 단일 사례에 대한 질적 분석을 통해 정책변동 과정에 초점을 맞추었다는 점에서 한계를 지닌다. 다만, 정책의제설정 및 정책변동 과정을 Kingdon의 다중흐름모형, 정책담화모형 및 Cobb의 정책의제설정모형을 결합하여 상호보완적 분석이 가능하다는 이론적 함의 및 대표적 경제특구 모델인 경제자유구역의 차별화된 규제완화 제도 및 카지노업 허가특례제도에 대한 명확한 법제화가 필요하다는 정책적 함의를 살펴볼 수 있었다.

향후 연구에서는 규제완화와 허가특례가 어떠한 조건에서 지방자치와 다층 거버넌스를 강화하고, 언제 중앙부처 권한을 재집중시키는 방향으로 작동하는지를 비교 사례나 양적 분석을 통해 규범적으로 검토할 필요가 있다. 더 나아가 허가특례 도입이 실제로 지역경제 활성화 성과와 사회적 비용 및 규제 형평성에 어떠한 결과를 가져왔는지에 대한 평가 연구가 후행될 때 경제자유구역과 카지노 산업 정책에 대한 보다 균형잡힌 행정학적 함의를 도출 할 수 있을 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 국문초록 i
• 목 차 v
• 표 목 차 viii
• 그림목차 ix
• 제1장 서론 1
• 1.1 연구의 배경 및 목적 1
• 1.1.1. 연구의 배경 1
• 1.1.2. 연구의 목적과 질문 4
• 1.2 연구의 대상 및 범위 5
• 1.2.1. 연구의 대상 5
• 1.2.2. 연구의 범위 5
• 1.2.3. 연구의 구성 5
• 제2장 이론적 배경 및 선행연구 검토 8
• 2.1 경제자유구역의 공간적 배경과 특성 8
• 2.1.1. 경제특구의 개념과 유형 8
• 2.1.2. 한국의 경제자유구역 현황과 특징 11
• 2.1.3. 인천경제자유구역의 추진배경과 주요현황 12
• 2.1.4. 인천경제자유구역의 거버넌스 15
• 2.2 경제자유구역의 외국인전용 카지노업 허가 특례제도 19
• 2.2.1. 복합리조트와 외국인전용 카지노업 19
• 2.2.2. 글로벌 카지노 복합리조트 개발동향 22
• 2.2.3. 국내 카지노업 관련 규제특례제도와 규제 현황 28
• 2.2.4. 해외의 카지노산업 규제현황 29
• 2.2.5. 카지노업 허가 관련 법률 비교분석 31
• 2.2.5.1. 관광진흥법 32
• 2.2.5.2. 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 36
• 2.3. Kingdon의 다중흐름모형과 내러티브 41
• 2.3.1. 정책의제설정과 정책변동에 대한 개념 41
• 2.3.2. Kingdon의 다중흐름모형과 정책변동 관련 선행연구 42
• 2.3.3. 정책담화모형과 관련 선행연구 47
• 2.3.4. Cobb, Ross & Ross의 정책의제설정 모형 51
• 제3장 연구설계 및 방법 55
• 3.1. 연구설계 및 연구모형 55
• 3.1.1. 연구설계 55
• 3.1.2. 연구모형 56
• 3.2. 연구방법 및 자료수집 58
• 3.2.1. 연구방법 58
• 3.2.2. 자료수집 59
• 제4장 분석결과 61
• 4.1. 정책변동 및 정책의제설정 과정 분석 61
• 4.1.1. 제1기 사전심사 청구제도 도입(2004~2014) 61
• 4.1.1.1. 다중흐름모형 관점 61
• 4.1.1.2. 정책담화모형 관점 71
• 4.1.1.3. 정책의제설정모형 관점 74
• 4.1.2. 제2기 문화체육관광부 공모제도 도입(2014~2024) 76
• 4.1.2.1. 다중흐름모형 관점 76
• 4.1.2.2. 정책담화모형 관점 88
• 4.1.2.3. 정책의제설정모형 관점 92
• 4.2. 분석결과 및 시사점 94
• 4.2.1. 분석결과 94
• 4.2.2. 시사점 99
• 제5장 결론 102
• 5.1. 연구의 요약 및 함의 102
• 5.1.1. 연구의 요약 102
• 5.1.2. 연구의 함의 104
• 5.1.2.1. 이론적 함의 104
• 5.1.2.2. 정책적 함의 105
• 5.2. 연구의 시사점 및 한계 106
• 5.2.1. 연구의 시사점 106
• 5.2.2. 연구의 한계 107
• 참고문헌 110
• Abstract 114
• 부록 118