Institutional Friction and Local Governments’ Environmental Policy Change = 지방환경정책변동에 관한 연구 : 제도마찰의 영향을 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Incrementalism has been dominant in explaining policy change since its emergence. However, one of its limitations is that it cannot account for non- incremental policy changes. Thus, as an alternative, Punctuated Equilibrium Theory was suggested. This theory tries to explain both incremental and punctuated policy changes. Many international PET studies confirmed the existence of punctuation in the long-term policy change in different countries. Punctuation is understood as the result of the policy change process in diverse institutional structures. In this sense, the challenge that a new PET study encounters is to answer the following question: How do different institutional structures, like bureaucracy, influence the policy change process? The nature of environmental problems such as the complexity of understanding the causal relationship, conflicts with economic value, the existence of time differences between the cause and effects, and diffused impacts over multiple areas, delays response to the problems until external events or overwhelming demand trigger a change. Thus, it tends to show punctuated policy changes rather than incremental ones. However, there are few PET studies on environmental policy. Thus, this study aims to answer the question above by using the case of Korean local governments that have highly centralized bureaucratic systems, unlike the USA. First, this study examined whether there is punctuation in Korean local environmental policies using the local environmental budget data from fiscal year 2009 to fiscal year 2022 through L-kurtosis analysis. Then, this study conducted the panel regression with random effects and the panel multi ordinal logistic regression. This study focused on institutional friction as the cause of policy change. It is what causes an interruption in the policymaking process. Bureaucratic and managerial friction are adopted as independent variables. The first model examined the relationship between dependent and independent variables, while the second model analyzed the likelihood of being in a higher category, a larger scale change. The two models showed slightly different results, but they have some significant variables in common. Bureaucratic friction variables were not significant in any models. Some of managerial friction variables, like a mayor from the liberal party, a mayor whose major career was an administrator, and a mayor whose highest education level is a high school graduate, seemed to be significant in both models. In economic control variables, Financial Independent Rate, Gross Regional Domestic Product, the number of energy businesses per capita, the number of construction per capita and the number of transportation businesses per capita were significant. One of the significant findings, the relationship between the Financial Autonomy Rate and the larger-scale environmental policy change, suggests the importance of local governments’ financial capacity in Korean local environmental policy changes. Although local governments are constrained due to the absence of legal authority in local environmental policies, more financial capacity still has a valid effect to bring about change

국문 초록 (Abstract)

점증주의가 등장한 이후 이 이론은 정책변동을 설명하는데 널리 활용되었다. 그러나, 점증주의는 비점증적인 정책변동을 설명할 수 없는 한계를 가지고 있다. 이에 따라, 단절균형이론이 점증주의에 대한 대안으로 등장하였다. 단절균형이론은 점증적, 단절적 정책변동을 모두 설명하고자 한다. 많은 단절균형이론 국제 연구들은 다양한 국가에서 장기간의 정책변동에 존재하는 단절변화의 존재를 검증하였다. 단절은 다양한 제도적 구조에서 기인하는 정책변동이라고 말할 수 있다. 이 점에서, 새로운 단절균형이론 연구에 주어진 과제는 관료제처럼 다양한 제도적 구조가 정책변동과정 미치는 영향을 알아내는 것이다. 인과관계 파악의 어려움, 경제적 가치와의 갈등, 원인과 결과 사이에 존재하는 시간차, 여러 지역에 미치는 영향 같은 환경문제의 특징은, 변화를 유발하는 외부 사건이나 강한 수요가 발생하기 전까지는 문제 해결을 지연시킨다. 그렇기 때문에, 환경정책변동패턴은 점증적이라기보다는 단절적인 경향이 있다. 하지만 단절균형이론을 활용하여 환경정책변동을 분석한 연구는 드물다. 따라서, 이 연구는 매우 중앙집권화된 관료제 구조를 가진 한국 지방정부의 사례를 대상으로 위의 질문에 답하고자 한다. 먼저, 이 연구는 회계연도 2009 년부터 2022 년도 사이의 지방환경예산자료를 가지고 L-첨도 분석을 실시하여, 한국 지방환경정책변동에 단절이 존재하는지 검증하였다. 정책변동의 원인으로 정책결정과정을 방해하는 요인인 제도마찰에 초점을 맞추어 관료마찰과 관리마찰을 독립변수로 사용하였다. 랜덤효과 패널회귀모형은 종속변수와 독립변수의 관계를 검증하였고, 패널 순서형 로지스틱 회귀모형은 독립변수별 대규모 정책 변화 가능성을 분석하였다. 약간의 차이가 있었으나, 분석 결과, 두 모형에서 공통적으로 유의미한 변수가 나타났다. 관료마찰 변수는 어느 모형에서도 유의미하지 않았다. 진보 정당 소속 지방자치단체장, 행정가 경력을 가진 지방자치단체장, 최종학력이 고등학교 졸업인 지방자치단체장과 같은 일부 관리마찰 변수는 모든 모형에서 유의미했다. 경제적 통제변수 중에서는 재정자립도, 지역내총생산, 1인당 에너지 사업체 수, 1인당 건설업체 수, 1 인당 운수업체 수가 유의미했다. 재정자주도와 대규모 환경정책변화의 유의미한 관계는 한국 지방 환경정책변동에서 지방정부의 재정적 역량의 중요성을 암시한다. 즉, 지방환경정책에 대한 지방정부의 법적 권한에 제약이 있음에도 불구하고 지방정부의 재정적 역량은 지방환경정책변화에 유의미한 영향을 미치는 것으로 보인다.

Keywords: 단절균형이론, 환경정책, 제도마찰, 지방정부, 정책변동

목차 (Table of Contents)

• Abstract i
• Table of Contents iii
• List of Figures and Tables vi
• Translated Terms (Korean to English) vii
• Chapter 1. Introduction 1
• 1.1. Research Background 1
• 1.2. Scope and Method 7
• 1.3. Anticipated Contributions 7
• Chapter 2. Theoretical Background 9
• 2.1. Environmental Policy 9
• 2.1.1. Definition 9
• 2.1.2. History of Korean Environmental Policy 11
• 2.1.3. The Issues in Korean Local Environmental Policy 16
• 2.1.3.1. Environmental Law 16
• 2.1.3.2. Local Environmental Affairs 17
• 2.1.3.3. Environmental Budget 18
• 2.1.4. Local Autonomy and Environmental Policy 23
• 2.1.4.1. International Studies 24
• 2.1.4.2. Korean Studies 26
• 2.2. Policy Change 33
• 2.2.1. Definition 33
• 2.2.2. Policy Change Theories 33
• 2.3. Punctuated Equilibrium Theory 35
• 2.3.1. Policy Image, Policy Monopoly and Policy Venue 35
• 2.3.2. Negative Feedback and Positive Feedback 37
• 2.3.3. Institutional Friction 39
• 2.3.4. Summary of International Studies 44
• 2.3.5. Studies on Policy Change 47
• 2.3.6. Studies on Budget Change 50
• 2.3.7. Studies on Institutional Friction 55
• 2.3.8. Studies on Counterexample of PET 62
• 2.3.9. Korean Studies 65
• 2.4.1. Limitations of Previous Studies 71
• 2.4.2. Research Hypothesis 75
• Chapter 3. Methodology 80
• 3.1. Dependent Variable 80
• 3.2. Independent Variables 82
• 3.2.1. Institutional Friction Variables 82
• 3.2.1.1. Bureaucratic Friction 82
• 3.2.1.2. Managerial Friction: Intergovernmental Relations 83
• 3.2.1.3. Managerial Friction: A Mayor’s Characteristics 85
• 3.2.1.4. Leadership Change 87
• 3.2.1.5. Divided Government 87
• 3.2.1.6. Election Year 88
• 3.2.2. Control Variables 88
• Chapter 4. Analysis 90
• 4.1. The Existence of Punctuation 90
• 4.2. Summary of Statistics 92
• 4.3. Correlation 96
• 4.4. Multicollinearity Test 104
• 4.5. Institutional Friction and Local Environmental Policy ChangeⅠ 105
• 4.6. Institutional Friction and Local Environmental Policy ChangeⅡ 110
• 4.7. Discussion 114
• Chapter 5. Concluding Remarks 119
• 5.1. Summary of Findings 119
• 5.2. Implications 123
• 5.2.1. Theoretical Implications 123
• 5.2.2. Practical Implications 125
• 5.3. Limitations of the Study 126
• 5.4. Suggestions for Follow-up Studies 127
• References 130
• Appendices 153
• 국문초록 159