국민연금 기금운용 내부통제제도의 변화 메커니즘 분석 : 형태발생론적 접근과 역사적 제도주의의 통합적 접근 관점에서 = An analysis on the Changing Mechanism of Internal Control of National Pension Fund Management: From the perspective of integrated approach of morphogenetic approach and historical institutionalism

국문 초록 (Abstract)

국민연금 기금운용 내부통제제도는 기금운용의 위험관리를 위해 내부통제 3선 방어체계를 중심으로 제도화되었다. 국민연금기금은 기금운용 규모가 증가하게 되면서 주식이나 채권과 같은 전통적 국내 자산시장만으로는 투자처 확보가 제약받게 되었고 기금운용 포트폴리오 다변화 일환으로 부동산, 인프라, 사모투자(PEF)와 같은 대체투자를 2002년부터 적극적으로 검토하게 되었다. 따라서 국민연금기금이 대체투자를 적극적으로 도입하기 위해서는 대체투자 고유 특성에 따른 위험들을 합리적으로 관리하기 위한 내부통제제도가 필요하였다. 본 연구는 이와 같이 국민연금 기금운용 내부통제제도가 3선 방어체계로 공고화되는 과정이 기존 내부통제제도의 유지, 변형 또는 재생산의 양상을 보이면서 점진적 변화를 통한 근본적 제도변화 가능성을 보여 주는 사례라는 점에 주목하였다.

본 연구의 목적은 국민연금 기금운용을 둘러싼 제도적 맥락의 조건 하에 주요 행위자 간 사회적 상호작용을 거쳐 나타나는 제도적 정교화를 통해 국민연금 기금운용 내부통제제도가 재생산 또는 변화하는 과정을 고찰함으로써 제도변화의 인과적 메커니즘을 분석하고자 하였다. 이를 위해 본 연구는 Archer(1995)의 형태발생론적 접근과 역사적 제도주의에서 Mahoney & Thelen(2010)의 이론을 통합한 관점에서 분석하였다. 분석을 위해 국민연금 기금이 대체투자를 도입한 2002년부터 2023년까지 기간에 내부통제제도가 핵심적으로 변화하는 시점을 기준으로 도입기(2002～2006년), 성장기(2007～2011년), 도약기(2012～2017년), 성숙기(2018～2023년)로 구분하였다. 네 단계 각 시기별 조건적 맥락 및 사회적 상호작용과 그에 따른 제도적 정교화의 결과 유형 및 제도변화의 인과 메커니즘을 분석 대상으로 하였다.

본 연구의 분석 결과는 다음과 같다. 도입기(2002～2006년)에는 기금운용 규모 증대와 투자 다변화 정책이 추진되면서 대체투자와 같은 새로운 투자유형을 도입하기 위해 주요 행위자들 간에 필요적 관계가 형성되고 방어적 보호의 행위 전략 하에 협력적 관계가 형성되었다. 그 결과 리스크관리위원회 설치, 기금운용시스템 구축, 대체투자 전담 조직 및 대체투자위원회 신설, 대체투자 관련 투자기준 및 지침 제정 등과 같은 내부통제제도가 도입되었다. 이 시기에는 국민연금 기금운용을 둘러싼 다양하고 강력한 비토세력이 존재하였으며 주요 행위자인 기금운용본부의 재량권은 낮은 상황에서 3선 방어체계의 1차 방어선에서 제도적 층화가 나타났다.

성장기(2007～2011년)에는 투자 다변화 정책이 본격 추진되었으나 대체투자 집행 실적이 부진하였고 저조한 수익률과 투자과정에 대한 국민들의 불신이 나타났다. 자본시장 통합법 시행으로 내부통제 강화 필요성 및 기금운용자 보호를 위한 법규 준수의 중요성이 커졌다. 보건복지부는 기금운용체계 개편 방향으로 기금운용의 전문성을 강화하고 의사결정의 독립성을 보장하며 투명성과 대표성을 높이고자 하였다. 그러나 기금운용 관련 직원들의 도덕적 해이부터 투자결정 과정의 문제까지 드러나면서 기금운용의 투명성을 높이고 부정행위를 방지하기 위한 내부통제 시스템 강화가 필요하게 되었다. 이러한 제도변화의 필요적 상황에서 기존의 방식과는 양립이 불가능하였기 때문에 타협의 행위 전략에 의해 준법감시 조직이 기금운용본부로부터 독립하게 되었다. 한편 감사원의 감사 결과로 인해 기금운용 전반을 개선하고 국민의 신뢰를 회복해야 하는 상황 의존적이며 기존의 내부통제제도와 양립 불가능한 상황은 행위자들로 하여금 제거의 행위 전략으로 기금운용 직원의 사적거래 통제, 전관예우 방지 및 편의수혜 제한 등 내부통제제도의 전면 개편이라는 형태발생을 나타나게 하였다. 성장기에는 대체투자가 본격적으로 확대되는 시기로 내부통제제도 강화에 대해 외부적 비토 가능성은 약했고 내부적으로는 일부 기금운용 직원들의 반대 저항이 있었으나 제도변화에 대한 재량권도 높지 않았기 때문에 준법감시 조직이 기금운용본부로부터 독립하게 되면서 3선 방어체계의 2차 방어선에서 기존의 제도를 대체(Displacement)하게 되었다.

도약기(2012～2017년)에는 박근혜 정부의 방만경영 근절 기조와 감사원 및 국민권익위원회의 SOC 민자법인에 대한 경영 효율화 압박은 내부통제제도 변화의 내재적 조건으로 작용하였다. 해외투자 확대 등 투자 다변화 정책의 성숙은 기금운용 원칙에서 안정성, 책임성, 투명성 등이 강조되는 상황 의존적이며 양립 가능한 상황이 되었다. 이러한 제도적 조건의 맥락 속에서 기존의 대체투자 자산관리 방식의 변화 기회를 포착하려는 기회주의적 전략에서 공단의 내부감사가 SOC 민자법인의 경영 전반에 대한 직접 감사를 정기적으로 실시하게 되었다. 또한 해외투자 및 새로운 투자처에 대비하여 리스크관리지침 신규 수립 등과 같은 형태발생이 나타났다. SOC 민자법인과 같이 장기 보유자산에 대한 사후관리 및 감독 강화 이슈는 정치적 맥락 차원에서 비토 가능성은 약했다. 대체투자 자산으로 감사영역 확대를 추진하는 것은 주요 행위자인 내부감사에게 제도적 특성에 따른 재량권이 높았으므로 3선 방어체계의 3차 방어선인 내부감사에 의한 직접 감사체계로 전환(Conversion)이 이루어졌다.

마지막으로 성숙기(2018～2023년)에는 국민연금기금이 투자한 자산에 대해 적절한 주주권 행사 및 책임투자를 실행하기 위한 ‘국민연금기금 스튜어드십코드’ 및 ‘국민연금기금 책임투자 활성화 방안’ 등 여러 기준과 원칙이 수립되었다. 비록 이러한 것들이 대체투자 분야에 단계적으로 적용되는 과정을 거치게 되었지만, 국민연금기금이 실질적 경영권을 행사하는 SOC 민자법인에 대해 적극적 주주권을 행사하여 방만경영 방지 및 경영개선을 유도해야 하는 구조적 조건으로 작동하였다. 이러한 기조 하에 내부감사가 민자법인에 대한 특정감사를 실시하여 형사 고발 조치와 투자자산의 관리 체계를 전면 개편하도록 요구하였다. 국민연금기금이 실질적 경영 지배력을 행사하는 SOC 민자법인의 책임경영에 대한 상황 의존적 요구는 증대되었고 내부감사에서 적발되는 비정상적 경영 행태와 문제들은 기존의 대체투자 자산관리 체계와는 양립할 수 없게 됨으로써 기존 관행적 제도들을 제거하기 위한 행위 전략이 나타나게 되었다. 이 시기에는 사후관리 조직에서 표류하는 문제점들이 부각되었다. 사회 각 계의 개선 요구와 주장이 커짐에 따라 비토 가능성은 약해졌고 기금운용본부의 재량도 낮아지면서 3선 방어체계의 1차 방어선에서 대체투자 자산 사후관리 전담 조직에 대한 대체(Displacement)가 발생하였다.

위 연구 결과를 바탕으로 도출한 결론은 다음과 같다. 첫째, 국민연금 기금운용의 제도적 맥락의 조건 중 내부통제제도가 도입기에서 성장기로 변화하는 핵심 기제는 보건복지부 등 정부의 혁신 의지와 주요 행위자들의 참여 의지였다. 둘째, 국민연금 기금운용의 내부통제제도가 성장기에서 도약기로 변화하게 된 핵심 기제는 정부의 ‘비정상적 관행의 정상화 추진’ 정책 기조와 이를 지지하는 시민사회 등의 지속적인 관심과 개선 요구였다. 셋째, 국민연금 기금운용에서 공단 내부감사가 제도적 맥락의 조건들을 인식, 해석, 성찰하여 드러내는 발현성은 내부통제제도의 형태발생과 유지에 주요 요인으로 나타났다. 넷째, 국민연금 기금운용 내부통제제도의 변화 과정에서 초기에는 사전예방적 제도의 형태발생이 이루어진 반면, 대체투자가 확대될수록 외부적 충격이나 사건에 대응하는 과정을 통해 내부통제제도의 형태발생이 나타남으로써 내부통제제도 형태발생의 보수적 속성을 확인하였다. 다섯째, 내부통제 방어선 간의 유기적 관계 특성과 내부통제 생태계에 미친 통합적 영향을 확인할 수 있었다. 여섯째, 기금운용 내부통제제도가 3선 방어체계를 완성하게 되는 경로의존성을 확인하였고 궁극적으로는 점진적 변화에 의한 근본적 제도변화 가능성을 확인하였다.

아울러 본 연구가 시사하는 바는 형태발생론적 접근의 분석적 이원론을 바탕으로 역사적 제도주의의 통합적 접근 방법을 통해 내부통제제도 변화에서 경로의존의 인과 메커니즘을 확인하였다. 내부통제제도 자체 특성으로부터 영향을 받는 행위자 재량권의 높고 낮음에 따라 점진적 변화의 유형이 다르게 나타나는 제도변화의 경로의존성을 국민연금기금 사례에 적용하여 검증하였다. 본 연구는 정책의 변화에 따라 제도가 변화하게 되는 과정을 분석함으로써 정책이 독립변수가 되고 제도가 종속변수가 되는 관계를 밝히고 국민연금 기금운용 내부통제제도의 변화 메커니즘을 실증적으로 분석함으로써 국내, 외 타 공적 연기금 등 유사 분야에서 내부통제제도 구축 또는 개편에 활용될 수 있을 것이다. 특히 최근 전통적 위험 요인 외에 지속가능한 성장을 위해 부각되고 있는 ESG 관련 위험 통제를 위한 제도의 형성과 변화에서도 적용 가능한 메커니즘이라는데 실천적 의의가 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The internal control system for National Pension Fund(NPF) was institutionalized based on the Three-Lines-of-Defense model. As the size of the NPF management increased, it faced constraints in securing investment destinations solely through traditional domestic asset markets like stocks and bonds. Consequently, alternative investments such as Real Estate, Infrastructure, and PEF have been actively pursued since 2002 as a core strategy for portfolio diversification. The proactive introduction of alternative investments necessitated an internal control system capable of reasonably managing the unique risks associated with these alternative investment assets.

This study posits that the process of solidifying the NPF's internal control system into the Three-Lines-of-Defense model is a clear example of the possibility of fundamental institutional change through gradual modification, occurring while simultaneously maintaining, transforming, or reproducing the existing control system. To analyze this transformation, the study employs an integrated approach combining Archer's(1995) morphogenetic social theory and Mahoney & Thelen's(2010) theory within historical institutionalism. The analysis period, from the introduction of alternative investment in 2002 to 2023, is divided into four stages: the Introductory Period (2002～2006), the Growth Period (2007～2011), the Leap Period (2012～2017), and the Maturity Period (2018～2023). The primary subjects of analysis across these four stages were the conditional context, the nature of social interaction, the resulting type of institutional elaboration, and the causal mechanism driving institutional change.

The analysis results of this study are as follows. In the Introductory Period(2002～2006), the promotion of fund management scale and diversification policies necessitated the formation of relationships between major actors. Cooperative partnerships were established under a mutual protection strategy to facilitate the introduction of new investment types, including alternative investments. This resulted in the Layering of new internal control elements at the Primary Defense Line(NPF Headquarters), such as the establishment of a risk management committee, a dedicated alternative investment organization, an alternative investment committee, and specific investment standards and guidelines. Despite the presence of various and powerful VETO forces, the NPF headquarters' low discretion enabled this institutional layering.

The Growth Period(2007～2011) saw the full implementation of diversification policies, yet sluggish alternative investment performance fueled public distrust regarding returns and investment processes. The enforcement of the Capital Market Integration Act heightened the need to strengthen internal control system and compliance. The Ministry of Health and Welfare sought to reorganize the fund management system by aiming to strengthen the expertise of fund management, ensure independence in decision-making, and increase transparency and representation. However, as issues ranging from moral hazard among NPF employees to problems in the investment decision process were revealed, it became necessary to strengthen the internal control system to enhance transparency and prevent misconduct. Since this necessary institutional change was incompatible with the existing methods, the compliance monitoring organization became independent from the NPF Headquarters via a compromise strategy. Furthermore, audits by the Board of Audit and Inspection(BAI) created a situation-dependent logic incompatible with the existing internal control system. This situational logic prompted relevant actors to adopt an elimination strategy, resulting in a morphogenetic outcome: a comprehensive reorganization of the internal control system. This overhaul included controlling private transactions of NPF employees, preventing preferential treatment for former officials(Former Post Courtesy), and restricting convenience benefits. During the Growth Period, when alternative investment expanded in earnest, the possibility of external VETO against strengthening the internal control system was weak. Although there was internal opposition from some NPF employees, their discretion over system changes was not high. Consequently, the existing system underwent Displacement at the Secondary Defense Line of the Three-Lines-of-Defense model as the compliance monitoring organization became independent from the NPF Headquarters.

In the Leap Period (2012～2017), the Park Geun-hye administration's stance on eradicating negligent management and the pressure from the Board of Audit and Inspection (BAI) and the Anti-Corruption and Civil Rights Commission regarding the management efficiency of SOC Private Corporations served as intrinsic conditions for changes to the internal control system. The maturity of investment diversification policies, such as the expansion of overseas investment, created a situation-dependent and compatible situational logic emphasizing stability, accountability, and transparency in fund management principles. Within the context of these institutional conditions, an opportunistic strategy to change the existing alternative investment asset management method emerged: the NPF's internal audit department began regularly conducting direct audits of the overall management of SOC Private Corporations. This morphogenetic outcome also included the establishment of new risk management guidelines in preparation for overseas investment and new investment destinations. The issue of strengthening the post-management and supervision of long-term holdings, such as SOC Private Corporations, faced weak VETO possibilities in the political context. Since the expansion of the audit area into alternative investment assets involved high institutional discretion for the main actor, the internal auditor, this led to a Conversion to a direct audit system conducted by the internal audit department, which constitutes the Third Defense Line of the Three-Lines-of-Defense model.

In the final Maturity Period(2018～2023), various standards and principles, including the NPF Stewardship Code and the Responsible Investment Promotion Plan, were established to ensure appropriate shareholder rights exercise and responsible investment in assets held by the NPF. Although these frameworks were gradually applied to the alternative investment field, they acted as a structural condition for the NPF to actively exercise shareholder rights over SOC Private Corporations, where it wielded substantial managerial influences to prevent negligent management and induce operational improvement. Under this framework, the internal audit department conducted a specific audit of a private corporation, demanding criminal prosecution and a complete reorganization of the investment asset management system. The situation-dependent demand for responsible management of SOC Private Corporations, where the NPF exerted substantial control, increased. Abnormal management behaviors and problems detected during internal audits became incompatible with the existing alternative investment asset management system, prompting an action strategy to eliminate conventional practices. During this period, problems related to organizational Drift within the post-management structure were highlighted. As demands for improvement from various sectors of society grew, the possibility of an external VETO weakened, and the discretion of the NPF Headquarters decreased. This ultimately resulted in the Displacement of the existing structure at the First Defense Line of the Three-Lines-of-Defense model to establish a dedicated organization for the post-management of alternative investment assets.

The conclusions drawn from these study results are as follows. First, the core mechanism for the change of the internal control system from the introductory to the growth period was the government's willingness to innovate (e.g., the Ministry of Health and Welfare) and the willingness of major actors to participate. Second, the key mechanism for the change from the growth to the leap period was the government's policy stance to promote the 'normalization of abnormal practices' and the continuous interest and demand for improvement from civil society that supported this policy. Third, the emergence of the NPF internal audit department by recognizing, interpreting, and reflecting the conditions of the institutional context was found to be a major factor in the morphogenetic occurrence and maintenance of the internal control system. Fourth, In the process of changing the internal control system, the preventive morphogenesis initially appeared in advance. However, as alternative investment expanded, the internal control system's morphogenesis occurred through the process of responding to external shocks or events, which confirms the conservative nature of the internal control system. Fifth, the organic characteristics of the relationship between internal control defense lines and the integrated impact on the internal control ecosystem were identified. And Finally, this study confirmed the path dependency of the NPF internal control system as it completed the Three-Lines-of-Defense model, ultimately verifying the possibility of fundamental institutional change through gradual modification.

This study offers several implications. it identifies the causal mechanism and path dependency in the internal control system's change through an integrated approach of historical institutionalism based on the analytical dualism of morphogenetic social theory. The path dependency of institutional change, in which the type of gradual change differs according to the high and low discretion of actors affected by the internal control system itself, was verified by applying it to the case of the National Pension Fund. This study revealed the relationship between the policy becoming an independent variable and the system becoming a dependent variable by analyzing the process of institutional change according to policy change. By empirically analyzing the changing mechanism of the NPF's internal control system, the findings can be utilized for the establishment or reorganization of internal control systems in similar fields, such as other domestic and foreign public pension funds. In particular, it has practical significance as a mechanism that can be applied to the formation and change of systems for ESG related risk control, which has recently emerged for sustainable growth in addition to traditional risk factors.

목차 (Table of Contents)

• ABSTRACT ⅺ
• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구 목적 1
• 제2절 연구문제 7
• 제2장 이론적 배경 8
• 제1절 제도변화 과정 분석의 통합적 접근 8
• 1. 형태발생론적 접근 8
• 2. 역사적 제도주의 35
• 3. 형태발생론적 접근과 역사적 제도주의의 통합적 관점 48
• 제2절 내부통제제도 65
• 1. 개념 65
• 2. 구성 요소 67
• 3. 내부통제 3선 방어체계 70
• 4. 선행연구 검토 75
• 제3절 국민연금 기금운용 체계 및 내부통제제도 84
• 1. 국민연금기금 84
• 2. 국민연금 기금운용 체계 85
• 3. 국민연금 기금운용 내부통제제도 89
• 제3장 연구방법 91
• 제1절 분석틀 91
• 제2절 분석개념 정의 및 분석 수준 94
• 제3절 분석방법 98
• 제4장 국민연금 기금운용 내부통제제도의 변화과정 분석 99
• 제1절 도입기 내부통제제도 형성 메커니즘 99
• 1. 제도적 맥락의 조건화 99
• 1) 구조적 조건: 필요적 관계 99
• 2) 이념적 조건: 양립 가능 102
• 3) 상황 논리: 보호 107
• 2. 사회적 상호작용: 방어적 보호의 행위 전략 108
• 3. 제도적 정교화 112
• 1) 제도 형성: 내부통제제도의 창발 112
• 2) 점진적 제도변화 유형: 층화 115
• 제2절 성장기 내부통제제도 변화 메커니즘 118
• 1. 제도적 맥락의 조건화 118
• 1) 구조적 조건: 필요적 또는 상황 의존적 관계의 혼합 118
• 2) 이념적 조건: 양립 불가능 122
• 3) 상황 논리: 타협과 제거 125
• 2. 사회적 상호작용: 타협과 제거의 행위 전략 127
• 3. 제도적 정교화 131
• 1) 형태발생: 내부통제제도의 변화 131
• 2) 점진적 제도변화 유형: 대체 136
• 제3절 도약기 내부통제제도 변화 메커니즘 139
• 1. 제도적 맥락의 조건화 139
• 1) 구조적 조건: 상황 의존적 관계 139
• 2) 이념적 조건: 양립 가능 142
• 3) 상황 논리: 기회주의 145
• 2. 사회적 상호작용: 기회주의적 행위 전략 147
• 3. 제도적 정교화 152
• 1) 형태발생: 내부통제제도의 변화 152
• 2) 점진적 제도변화 유형: 전환 154
• 제4절 성숙기 내부통제제도 변화 메커니즘 157
• 1. 제도적 맥락의 조건화 157
• 1) 구조적 조건: 상황 의존적 관계 157
• 2) 이념적 조건: 양립 불가능 160
• 3) 상황 논리: 제거 163
• 2. 사회적 상호작용: 경쟁적 제거의 행위 전략 165
• 3. 제도적 정교화 170
• 1) 형태발생: 내부통제제도의 변화 170
• 2) 점진적 제도변화 유형: 대체 172
• 제5절 논의 및 시사점 175
• 1. 내부통제제도 변화의 메커니즘 175
• 2. 시사점 199
• 제5장 결론 206
• 제1절 연구 결과의 요약 206
• 제2절 연구의 함의 214
• 참고 문헌 220
• 국문 초록 240