서울시 박원순 시정 혁신정책의 민관협치 연구 : 2011-2020년 협치-혁신 실천 주체들의 경험과 인식 재구성 = A Study of Public–Private Collaborative Governance in the Innovative Policies of the Park Won-soon Administration in Seoul : Reconstructing the Experiences of Actors Engaged in Collaborative Governance–Based Innovation, 2011–2020

국문 초록 (Abstract)

2011-2020년에 서울시에서 광범위하게 진행된 협치-혁신은 한국 사회에서 지 방정부 최초로 시민사회와 행정의 협업을 통한 거버넌스 운영이라는 점에서 주 목을 받았다. 하지만 박원순 시장 사망 이후 그와 관련한 윤리적·사회적 논란이 격렬하게 진행되면서 그 시기의 거버넌스에 대한 종합적인 평가는 제대로 이루 어지지 않았다. 학술적 차원에서는 박원순 시정의 성격, 개별 협치-혁신 정책의 성과와 한계 등에 대해 다수의 연구가 진행되었지만, 협치-혁신에 직접 참여했 던 주체들의 경험을 종합적으로 분석한 사례는 확인하기 어렵다. 본 연구는 박원순 시정 협치-혁신의 실천을 주도했던 주체들의 경험을 수집· 분석하여 협치-혁신을 가능하게 했던 사회적·정치적 조건과 주체들의 상호작용 및 협치-혁신의 결과가 주체들의 개인별·집단별 변화와 서울시 행정에 미친 영 향을 추적하고, 향후 지방정부 협치의 재구성·확장에 필요한 실천적 시사점을 탐구했다. 따라서 연구의 분석 대상은 그 시기 협치-혁신과 관련된 규범이나 이 론, 정책의 성과가 아니라 거버넌스 실천 주체들의 구체적인 경험과 인식이다. 연구 참여자들(시민사회 12명, 공무원 13명)의 심층 인터뷰로 수집한 내용을 938개의 의미 진술로 정리하고 Strauss & Corbin이 제시한 근거이론 패러다임 모형에서 제시한 분석 절차에 따라 개방코딩-축코딩을 진행하여 ‘377개 개념 -69개 하위범주-20개 상위범주’를 도출했다. 도출된 범주들은 다시 ‘중심현상– 조건-작용/상호작용 전략–결과’의 구조로 재구성하고 선택코딩으로 핵심범주 를 선정했다. 주체들의 경험 분석 결과는 박원순 시정 협치-혁신이 다양한 혁신 의제들을 공공정책으로 구체화하면서 성과를 냈지만, 주체들의 상호작용은 협력보다 긴장 과 갈등이 두드러졌다는 것을 보여준다. 분석 결과는 ‘주체 간 긴장-협력의 반복 된 상호작용 속에서 재구성된 협력적 거버넌스’라는 하나의 핵심범주로 통합된다. 협치-혁신 거버넌스의 작동 실태는 다음과 같은 특징을 보였다. 첫째, 협치-혁 신으로 시민 참여가 확장되는 과정에서 참여 주체의 편중과 배타성이 발생했다. 둘째, 주체들은 상호 불신 속에서 협치-혁신을 위한 협업을 시작했다. 시민사회 주체들은 이 문제를 해소하기 위해 협치 기구와 제도 확장을 추진했는데, 공무원 집단은 이를 자신들의 권한과 이익을 침해하는 것으로 인식하면서 반발했다. 셋 째, 거버넌스 운영 초기에 주체 간 협업의 원칙과 절차를 논의하고 합의하는 과 정이 부재했다. 넷째, 주요 혁신정책과 이를 실현하기 위한 협업 전략을 시민사 회의 핵심 주체들이 주도하는 정무적 협의 체계가 주도했고, 시민사회 주체들과 공무원 집단 사이에 정보 공유의 비대칭이 발생했다. 다섯째, 협치-혁신의 결과 와 향후 복원 가능성에 대한 주체들의 평가가 엇갈렸다. 일부 혁신 정책은 당사 자 시민들이 적극적으로 호응했고, 정책 실행 과정에서 주체들의 역량 축적과 네 트워크 확장이 이루어지면서 시민사회는 향후 협치 재구성에 필요한 경험 자산 을 보유하게 되었다. 하지만 주요 혁신 정책이 시민들에게 뚜렷한 효능감을 주지 못했고, 정책의 제도화 수준이 법률 단위까지 나아가지 못하면서 정치적 변동기 에 취약한 모습을 보였다. 협치-혁신의 핵심 정책들은 대부분 오세훈 시장 체제 에서 축소·폐지되었는데, 공무원 집단이 이를 지지하는 모습을 보이면서 향후 협 치 복원의 가능성에 의문을 갖게 한다. 연구 결과는 향후 지방정부 협치-혁신과 관련하여 다음과 같은 시사점을 제공 한다. 첫째, 거버넌스를 운영하기에 앞서 참여 주체들의 권한과 책임 범위, 협업 의 절차 등을 합의하는 절차를 거칠 필요가 있다. 둘째, 시민사회가 중심이 되어 거버넌스에 참여하는 주체의 시민 대표성을 입증하는 장치를 마련해야 한다. 셋 째, 시민사회와 행정 부문의 일상적 교류를 제도화하여 상호 이해의 폭을 넓혀야 한다. 넷째, 박원순 시정 협치-혁신 주체들의 경험을 아카이빙하여 그 시기의 경 험을 집단별, 집단 간 상호 공유를 확대해야 한다. 다섯째, 중앙정부 및 제도정치 권과 실질적인 협력 체계를 만들어서 혁신 정책의 안정적인 제도화를 추진하고, 중앙-광역-기초지방정부와 시민사회를 연계하는 협치 조정 기구의 설치를 검토 할 필요가 있다. 마지막으로, 박원순 시정 협치-혁신을 평가하고 대안을 모색하 는 작업을 공개적으로 진행하여 그 시기 주체들의 경험과 네트워워크를 점검·재 가동하는 계기로 활용해야 한다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 1
• 1. 연구 목적 및 연구 질문 1
• 2. 연구 배경 5
• 3. 논문의 구성 14
• Ⅱ. 연구의 이론적 배경 17
• 1. 공공성의 재구성과 거버넌스의 발전 17
• 2. 협력적 거버넌스론 22
• 1) 협력적 거버넌스의 정의 22
• 2) 협력적 거버넌스 이론 모형 검토 26
• 3) 협력적 거버넌스의 성공 요인 37
• Ⅲ. 연구 대상 및 연구 방법 42
• 1. 연구 대상 42
• 1) 서울혁신기획관 42
• 2) 박원순 시정 협치-혁신 정책 43
• 3) 협치 제도 55
• 2. 선행 연구 검토 60
• 1) 박원순 시정 협치-혁신에 관한 선행 연구 60
• 2) 외국의 유사 도시 사례 연구 66
• 3) 선행 연구 사례와 본 연구의 차별점 68
• 3. 연구 참여자 69
• 4. 연구 방법과 분석 절차: 근거이론적 접근 73
• 1) 근거이론과 패러다임 모형 73
• 2) 연구의 분석틀 78
• 3) 자료 분석의 방법과 절차 79
• 5. 연구의 엄격성과 연구 윤리 고려 83
• Ⅳ. 박원순 시정 협치-혁신 주체의 경험 분석 89
• 1. 개념-범주의 발견과 구조화 89
• 2. 중심현상 91
• 1) 행정-시민사회의 다층적-역동적 상호작용 93
• 2) 주도권 패러다임 전환 107
• 3) 협치-거버넌스 구조 재편 113
• 4) 소결: 협치-혁신의 장에서 나타난 주체 간 긴장-갈등과 상호작용 117
• 3. 조건 118
• 1) 인과적 조건 118
• (1) 사회의 변화와 공공정책 방향의 전환 120
• (2) 새로운 리더십 출현 125
• (3) 참여의 동기와 계기의 차이 128
• (4) 소결: 협치-혁신을 추동한 사회적·정치적 변화와 주체의 형성 130
• 2) 맥락적 조건 131
• (1) 정치·제도 맥락 133
• (2) 접근-참여의 촉진·제약 139
• (3) 주체의 의지와 역할 149
• (4) 소결: 협치-혁신을 둘러싼 정치·제도 맥락과 참여를 제약한 주체의 조건 160
• 3) 중재적 조건 161
• (1) 제도 규칙과 리더십 162
• (2) 자원의 지원 168
• (3) 시민사회의 참여 구조 170
• (4) 소결: 제도·규칙, 리더십, 주체의 참여 방식에 의해 중재된 협치-혁신 176
• 4. 작용/상호작용 전략 177
• 1) 의제 조정 및 갈등 관리 179
• 2) 협업과 네트워크 확장 182
• 3) 정책 실행과 성과 관리 190
• 4) 제도화·적응·확산 193
• 5) 소결: 의제 조정과 협업 구조화를 통한 전략적 대응 201
• 5. 결과 202
• 1) 거버넌스의 변화 203
• 2) 정책의 효과 208
• 3) 참여 주체의 변화 217
• 4) 한계와 전망 225
• 5) 소결: 주체의 변화와 제도화의 한계가 함께 드러난 협치-혁신 230
• Ⅴ. 핵심범주 선정 및 협력적 거버넌스 성공 요인 작동 검토 231
• 1. 핵심범주: 주체간갈등-협력의상호작용속에서재구성된협력적거버넌스 231
• 1) 핵심범주 선정 231
• 2) 핵심범주의 구성 요소 233
• 3) 핵심범주 서술 236
• 2. 협력적 거버넌스 성공 요인 작동 검토 247
• Ⅵ. 종합 논의 및 결론 254
• 1. 연구 결과 종합 254
• 1) 박원순 시정 협치-혁신 주체들의 경험 재구성 254
• 2) 연구 질문에 대한 답변 260
• 2. 연구의 이론적 함의 264
• 1) 연구 결과의 이론적 위치 264
• 2) 기존 이론의 타당성 강화 265
• 3. 실천적 시사점 267
• 4. 연구의 한계 및 향후 연구 방향 271
• 참고문헌 272
• ABSTRACT 288