북한 ‘내각책임제’의 형성과 변동: - 당의 ‘행정대행’ 비판과 당정관계 변화를 중심으로 - = The Formation and Transformation of North Korea’s Cabinet Responsibility System: - Focusing on Criticism of the Party’s Taking over administrative work and Changes in Party-State Relations -

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 북한의 ‘내각책임제’ 도입 시기와 이유를 새롭게 규명하고, 그 과정에서 드러난 당의 ‘행정대행’ 문제와 당정관계 변화를 분석하였다.
기존 연구 다수는 1990년대를 ‘내각책임제’의 출발점으로 보지만, 본 연구는 북한의 ‘내각책임제’의 개념을 분석하여 1976년 김일성이 당의 경제부서를 폐지하고 정무원이 경제사업을 직접 책임지도록 한 조치를 최초의 ‘내각책임제’ 시행으로 본다. 당시의 조치는 당의 ‘행정대행’으로 인한 비효율을 해소하기 위한 시도였으나 1년 남짓 만에 중단되었다. 1976년 ‘내각책임제’를 처음 도입할 당시뿐만 아니라 1990년대에 ‘내각책임제’를 재도입할 당시에도 당의 ‘행정대행’ 금지는 ‘내각책임제’ 시행의 핵심적인 걸림돌로 여겨지는 중요한 사안이었다.
북한에서 당의 ‘행정대행’은 해방 직후인 1940년대부터 약 80년 동안 최고지도자들이 금지할 것을 지시하고 있음에도 불구하고 근절되지 않고 있다. 북한에서 당의 ‘행정대행’ 현상은 최고지도자들의 지도만으로는 사라지지 않는 구조적인 문제이다. 따라서 당의 ‘행정대행’ 현상은 국가기관에 대한 당의 권한 박탈과 같은 구조적인 조치가 동반되지 않는 한 근절되지 않을 것이다.
‘내각책임제’는 북한 당정관계의 변화를 동반하였다. 1976년 당의 경제부서를 폐지한 조치는 수령의 유일영도와 당의 인적통제는 유지되어 ‘당정분리’에 가까운 ‘당정분업’의 형태였다. 1990년대 이후에 재도입된 ‘내각책임제’는 당은 정치사업, 내각은 경제사업을 담당하는 기능적 분업을 명확히 하는 ‘당정분업’ 체계를 강화하고 있다. 북한은 구조 개혁을 통한 당의 ‘행정대행’을 실질적으로 금지하여 ‘당정분업’의 형태는 갖출 수 있다. 그러나, 당 중심의 수령유일영도체계라는 북한 체제의 변화가 동반하지 않고서는 ‘당정분리’의 당정관계 형태는 불가능하다. 체제 변화가 없는 한 ‘내각책임제’를 통한 북한 당정관계 변화의 최대치는 ‘당정분업’ 형태일 수밖에 없다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study reexamines the timing and rationale behind the introduction of North Korea’s ‘Cabinet Responsibility System’(Naegak chaegimje), and analyzes the problem of the Party’s ‘Taking over administrative work’(Haengjeong daehang) and the resulting changes in Party–state relations that emerged in this process.
While most existing studies identify the 1990s as the starting point of North Korea’s the ‘Cabinet Responsibility System’, this study, based on a conceptual analysis of the system itself, argues that its first implementation occurred in 1976. At that time, Kim Il-sung abolished the Party’s economic departments and assigned direct responsibility for economic management to the Administration Council. This measure was an attempt to resolve inefficiencies caused by the Party’s ‘Taking over administrative work’, but it was discontinued after little more than a year. Not only at the time of its initial introduction in 1976, but also during its reintroduction in the 1990s, the prohibition of the Party’s ‘Taking over administrative work’ was regarded as a core issue and a major obstacle to the implementation of the ‘Cabinet Responsibility System’.
In North Korea, the Party’s ‘Taking over administrative work’ has persisted since the immediate post-liberation period of the 1940s, despite repeated directives from supreme leaders over nearly eighty years calling for its prohibition. This persistence indicates that the Party’s ‘Taking over administrative work’ is a structural problem that cannot be eliminated through leadership guidance alone. Accordingly, the phenomenon of the Party’s ‘Taking over administrative work’ cannot be eradicated unless it is accompanied by structural measures, such as the deprivation of the Party’s authority over state institutions.
The ‘Cabinet Responsibility System’ has also entailed changes in North Korea’s Party–state relations. The 1976 abolition of the Party’s economic departments preserved the unitary leadership of the supreme leader and the Party’s control over personnel, resulting in a form of Party–state division of labor that approximated Party–state separation. Since the 1990s, the reintroduced ‘Cabinet Responsibility System’ has reinforced a Party–state division of labor that clearly delineates functional roles, with the Party responsible for political work and the Cabinet for economic management. North Korea may be able to establish a form of Party–state division of labor by substantively prohibiting the Party’s ‘Taking over administrative work’ through structural reforms. However, without a transformation of the regime itself—specifically, the Party-centered system of monolithic leadership under the supreme leader—a Party–state separation model of Party–state relations remains impossible. In the absence of regime change, the maximum extent of Party–state relations reform achievable through the ‘Cabinet Responsibility System’ is limited to a Party–state division of labor.

목차 (Table of Contents)

• 국문요약 = ⅷ
• 제1장 서 론 = 1
• 제1절 연구의 목적 = 1
• 제2절 연구의 범위 = 6
• 1. 연구 분야 = 6
• 2. 연구 대상 시기 = 7
• 제3절 용어의 사용 = 11
• 제2장 (논문 1) ‘내각책임제’ 도입 시기와 이유에 대한 새로운 고찰 = 15
• 제1절 서론 = 15
• 1. 연구 방법 = 15
• 2. 선행 연구 검토 = 17
• 제2절 북한의 ‘내각책임제’ 도입 시기 고찰 = 24
• 1. 1990년대 ‘내각책임제’의 도입 시기와 김일성의 뜻 = 24
• 2. 1976년 당 경제부서 폐지와 ‘정무원책임제’ 도입 = 26
• 3. 1976년 ‘정무원책임제’ 시행을 위한 후속 조치 = 30
• 가. 규율 확립을 통한 정무원총리의 권위 강조 = 30
• 나. 정무원 내부 운영 개선 = 35
• 다. 정무원에 대한 감독 기구의 개편 = 36
• 라. 1976년 당시 경제적 상황에 대한 북한의 인식 = 39
• 2. 김일성 시대 ‘정무원책임제’의 변화와 철회 = 43
• 가. 도당 단위의 변화 = 43
• 나. 당의 경제부서 재설치와 ‘정무원책임제’의 철회 = 44
• 다. 정무원총리의 권위와 정무원의 위상의 급격한 하락 방지 = 47
• 라. 중앙인민위원회의 역할 개선강화 및 당 경제부서에 대한 경고 = = 49
• 3. 북한의 ‘내각책임제’ 개념 = 53
• 가. ‘내각책임제’에 대한 북한의 이론적 설명 = 53
• 나. ‘내각책임제’에 대한 최고지도자들의 언급 분석 = 64
• 다. 북한 ‘내각책임제’의 개념 정립 = 69
• 제3절 북한의 ‘내각책임제’ 도입 이유 고찰 = 74
• 1. 북한의 ‘내각책임제’ 도입 이유 분석 = 74
• 가. ‘내각책임제’ 도입 이유에 대한 견해들 = 74
• 나. ‘경제 정책 실패 책임 전가’ 이유 검토 = 75
• 다. ‘당의 ‘행정대행’ 금지’ 이유 검토 = 80
• 라. ‘경제사업에 대한 중앙집권적 지도 체계 구축’ 이유 검토 = 82
• 2. 북한의 ‘내각책임제’ 도입 이유 = 86
• 가. 김일성의 ‘내각책임제’ 도입 이유 분석 = 86
• 나. 김정일의 ‘내각책임제’ 도입 이유 분석 = 88
• 다. ‘내각책임제’ 도입 이유 비교 = 89
• 제4절 결론 = 90
• 제3장 (논문 2) ‘내각책임제’와 당의 ‘행정대행’의 관련성에 대한 연구 = = 93
• 제1절 서론 = 93
• 1. 연구 방법 = 93
• 2. 선행 연구 검토 = 94
• 제2절 사회주의 국가에서의 당의 ‘행정대행’ = 97
• 제3절 북한에서 당의 ‘행정대행’의 실태와 대응 = 100
• 1. 북한에서 당의 ‘행정대행’의 실태와 문제점 = 100
• 가. 고질적인 현상 = 100
• 나. 광범위하게 존재하는 현상 = 101
• 다. 현실적인 문제 발생 = 103
• 2. 북한에서 당의 ‘행정대행’에 대한 비판 = 104
• 가. 당의 ‘행정대행’에 대한 핵심 비판 지점 = 104
• 나. 당의 ‘행정대행’으로 인한 경제사업의 문제점 = 106
• (1) 당일꾼의 경제 분야 역량 부족 = 106
• (2) 체계의 비효율성 = 107
• 다. 당의 ‘행정대행’으로 인한 당사업의 문제점 = 113
• (1) 경제사업에서 당사업의 범위 = 113
• (2) 당의 ‘행정대행’으로 인한 당사업의 문제점 = 115
• 3. 당의 ‘행정대행’에 대한 북한의 대응 = 120
• 가. 지속적이고 강력한 지도 = 120
• (1) 최고지도자들의 지도 시기(始期)와 방향 = 120
• (2) 지도의 내용 = 122
• (3) 지도의 한계 = 127
• 나. 구조 개혁: 국가기관에 대한 당의 권한 박탈 = 129
• 제4절 결론 = 130
• 제4장 (논문 3) 북한 ‘내각책임제’와 ‘당정관계’의 변화에 대한 연구 = 134
• 제1절 서론 = 134
• 1. 연구 방법 = 134
• 2. 선행 연구 검토 = 135
• 제2절 사회주의 국가에서의 당정관계 이론 = 141
• 1. 사회주의와 당정관계 = 141
• 2. 중국의 당정관계 = 146
• 가. 중국 당정관계 변화의 맥락 = 146
• 나. 중국의 당정관계 형태와 개념 = 150
• 다. 중국의 개혁·개방과 당정관계 변화 = 153
• 제3절 ‘내각책임제’ 도입과 당정관계 변화 양상 = 157
• 1. 북한의 당국가체제 = 157
• 가. 북한의 당국가체제 구축 = 157
• 나. 북한 당정관계의 헌법규범화와 사회주의 발전 단계 = 160
• 다. 북한 당적 지도 방식의 형태 = 163
• 2. 1976년 ‘내각책임제’ 최초 도입 시의 당정관계 = 165
• 가. ‘당정분리’로 볼 수 있는 근거 = 165
• 나. ‘당정분리’로 볼 수 없는 근거 = 166
• 3. 1990년대 ‘내각책임제’ 재도입 이후의 당정관계 = 167
• 4. 북한과 중국의 당정관계 변화 양상 비교 = 169
• 제4절 ‘내각책임제’와 당정관계 변화의 요소 = 170
• 1. 당정관계 측면에서 시기별 ‘내각책임제’ 비교 = 170
• 2. ‘내각책임제’ 도입과 당정관계 변화 = 172
• 3. 당정관계 변화 요소의 작용 = 173
• 제5절 결론 = 176
• 제5장 결 론 = 178
• 참고문헌 = 184
• 【부록 1】 김일성의 ‘행정대행’ 비판 사례 문헌 목록 = 214
• 【부록 2】 김정일의 ‘행정대행’ 비판 사례 문헌 목록 = 219
• ABSTRACT = 223