공직자재산 등록 및 공개제도에 관한 연구: 심사 및 정보공개의 통제메커니즘을 중심으로 = A Study on the Public Officials’ Asset Registration and Disclosure System: Focusing on the Control Mechanisms of Audit and Information Disclosure|RISS 상세보기

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The Public Officials’ Asset Disclosure System in South Korea aims to prevent illicit accumulation of wealth and ensure transparency in the process of asset formation by requiring public officials to register and disclose their assets(Public Service Ethics Act). This system is recognized as a core policy instrument for institutionalizing public service ethics, strengthening public accountability, and preventing public sector corruption.
However, even after more than 30 years since its implementation, persistent issues such as underreporting, false reporting, and non-compliance with regulations continue to arise. Repeated criticisms have been raised that disclosure processes remain mere formalities. The 2021 LH housing scandal exemplified these shortcomings, fueling widespread public skepticism about whether asset disclosures genuinely serve their intended purpose. Furthermore, while questions have been raised regarding the accuracy of public officials’ asset reports, empirical analyses on the accuracy of asset information remain insufficient. Building on this awareness, this study conducts an empirical examination of how the asset disclosure system has actually operated in practice, focusing on the discrepancy between the system’s normative objectives and its actual operation.
Against this backdrop, the present study centers on the question of how the Asset Disclosure System has functioned in practice, empirically examining its operational mechanisms and effectiveness. Moving beyond the mere existence of the system or its normative justification, this research focuses on diagnosing the gap between normative expectations and actual implementation by analyzing how institutional control mechanisms influence reporting behaviors during the operational process. In particular, this study highlights the ‘accuracy’ of asset disclosures, distinguishing between underreporting (potentially strategic concealment) and non-compliance with regulations (unintentional errors), thereby providing a nuanced assessment of the system’s control effects.
To examine these mechanisms, the study analyzes whether inaccuracies in asset reporting—either in the form of misstatements or violations—are reduced through stronger institutional controls. In addition to measuring underreporting and regulatory non-compliance, we assess whether serious violations such as fines or disciplinary actions occur less frequently in the presence of stronger monitoring and disclosure mechanisms. In doing so, the study aims to test the functional relationship between institutional design and behavioral outcomes among public officials.
The empirical strategy involves a two units of analysis. At the organizational level, this study aims to capture collective factors often overlooked by individual-centered approaches, such as organizational culture, peer effects, and institutional enforcement structures. Specifically, this research explores how institutional arrangements—such as full audits (mandatory monitoring) and the breadth of disclosure (number of officials publicly disclosing assets)—influence the quality of asset reporting. Using a panel dataset from 2015 to 2023 encompassing central government ministries and public institutions overseen by the Public Officials Ethics Committee, this study employs fixed-effects, random-effects, two-way fixed-effects, and mixed-effects models to isolate the effect of institutional variables on reporting behavior.

The primary data sources for the analysis include land appraisal values crawled from the Publicly Announced Land Price portal, asset declaration records provided by Newstapa, institutional staffing data, and supplementary information on legislators’ electoral experience and tenure. The units of analysis are government agencies under the jurisdiction of the Public Officials Ethics Committee, which is responsible for auditing and administering the asset disclosure system. To enable a more precise assessment of the system’s effectiveness, the study incorporates the multidimensionality of reporting discrepancies into its design. Specifically, reporting discrepancies are classified into: inaccurate reporting (aggregate errors), underreporting (strategic concealment), and regulatory non-compliance (procedural errors or evasion of oversight). This typology allows for an examination of how institutional mechanisms affect different forms of reporting behavior.
Recognizing the characteristics of each unit of analysis, the institutional-level models employ all three types of reporting behavior as dependent variables, whereas the individual-level analysis of National Assembly members focuses only on underreporting and inaccurate reporting due to the negligible incidence of regulatory non-compliance. Institutional auditing is operationalized as the intensity of review, measured by whether a full-scale investigation was conducted, while institutional transparency is proxied by the level of disclosure, measured by the number of individuals subject to public reporting in each agency. Drawing on these operational definitions, the study applies panel regression techniques—including fixed-effects, random-effects, two-way fixed-effects, and mixed-effects models—to evaluate, by reporting type, the impact of auditing and disclosure mechanisms within the Public Officials’ Asset Disclosure System on public officials’ reporting behavior.
The empirical analysis reveals that agencies subject to comprehensive audits exhibit a statistically significant reduction in the incidence of inaccurate reporting, underreporting, and regulatory non-compliance. These findings support the argument that rigorous preemptive monitoring suppresses both intentional evasion and unintentional error. Interestingly, a larger number of disclosure subjects within an agency does not enhance the accuracy of asset reporting; rather, it is associated with increased underreporting. This outcome indicates that institutions with a larger number of disclosing officials do not necessarily show improved accuracy; in some cases, strategic underreporting increases. This suggests that public disclosure—while often presumed to enhance transparency—can produce paradoxical incentives, such as reputational self-protection through asset minimization. These results highlight the complex implications of external controls, demonstrating that increased transparency through disclosure does not necessarily translate into improved reporting accuracy or enhanced transparency.
Regarding actual violations, the analysis of the proportion of identified infractions shows that comprehensive audits may initially increase the number of detected violations through strengthened monitoring. However, over time, the accumulation of administrative sanctions—such as fines, correction orders, and supplementary measures—leads to gradual improvements in the accuracy and compliance of public officials’ disclosures. Notably, the negative coefficient observed in the two-way fixed effects model indicates that the overall effect of the system is to prevent regulatory violations and reduce the potential for corruption.
At the individual level, the analysis focuses on the National Assembly, which is not subject to comprehensive audits, to examine how repeated exposure to the asset disclosure and monitoring system influences reporting behavior. The analysis focuses on members of the 20th and 21st National Assembly (2015–2022), utilizing two key variables as proxies for institutional experience: the number of re-elections and total years in office. Two variables are used as proxies for institutional experience: the number of reelections (capturing electoral and media scrutiny) and total years in office (capturing administrative familiarity with the reporting system). While reelection frequency appears to improve accuracy through heightened political accountability, longer tenure paradoxically correlates with increased underreporting, implying that over time, familiarity with institutional loopholes may breed strategic behavior.
Grounded in the empirical results, this study contributes to the theoretical discourse in the following ways. First, this study extends existing analytical frameworks for evaluating the effectiveness of anti-corruption and transparency regimes by shifting the focus from agenda setting and policy adoption to the implementation process. Previous research (Fisman, Schulz, & Vig, 2019; Szakonyi, 2023) has primarily examined whether asset disclosure systems are adopted and their observable political outcomes, such as reelection rates or electoral success. However, as prior studies have shown, the effectiveness of such systems is contingent upon their mode of operation and the context of enforcement (Bauhr & Grimes, 2014; Lindstedt & Naurin, 2010). Building on this insight, the present study evaluates the effectiveness of the asset disclosure regime at the implementation stage by analyzing how two key control mechanisms—information disclosure and auditing—influence asset declaration behavior and violations.
Second, while prior studies have identified the problem of inaccuracy in asset declarations—such as false reporting or underreporting (Singh, 2025; Fisman, Schulz, & Vig, 2019; Szakonyi, 2025, p. 403)—they have generally lacked a systematic typology and robust empirical verification. In contrast, this study differentiates reporting integrity into three distinct categories: inaccurate reporting (aggregate errors), underreporting (strategic concealment), and regulatory non-compliance (procedural errors). This typological approach underscores that the asset disclosure regime does not address a single, uniform form of rule violation, but rather a composite structure that requires differentiated responses to distinct behavioral patterns. By doing so, the study advances a more nuanced analytical framework for examining the effectiveness of disclosure systems.
Third, this study moves beyond the conventional view that public officials’ reporting errors stem solely from deficiencies in individual ethics, providing empirical evidence that institutional design and operational arrangements significantly influence reporting behavior. While earlier research has often framed corruption as a matter of personal moral failure and emphasized solutions aimed at improving individual ethics (Rose-Ackerman, 1999), the findings of this study demonstrate that variations in the structure and implementation of disclosure systems can produce systematic differences in the quality of asset declarations.
Fourth, from a methodological perspective, this study constructs a high-quality dataset by integrating verified asset declaration records with officially announced land price data. Data collected through OCR processing and web crawling were cross-checked against original PDF sources to ensure reliability and objectivity, thereby overcoming data limitations that have constrained previous research. This approach, based on actual asset information, enables the first empirical assessment of how auditing and disclosure mechanisms within the asset disclosure system influence reporting behavior. In doing so, the study provides robust empirical foundations for the design of long-term anti-corruption policies.
Despite its contributions, the study acknowledges certain limitations. First, the true value of undisclosed assets remains unobservable, which constrains the ability to directly measure evasion. Moreover, the analysis primarily focuses on central government agencies, thereby limiting the generalizability of the findings to local governments, as well as to legislative and judicial branches. Lastly, while panel regression provides robust insights into patterns over time, causal inferences regarding behavioral change are limited due to the non-experimental nature of the research design.
Nonetheless, by reframing the study of asset disclosure from a normative obligation to an empirical question of institutional performance, this research offers a theoretically grounded and policy-relevant evaluation of a core monitoring and disclosure mechanism in modern governance.

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국문 초록 (Abstract)

공직자 재산등록 및 공개제도(이하 재산공개제도)는 공직자 본인 및 직계존비속의 재산을 등록하고 공개함으로써, 부정한 재산 축적을 사전에 예방하고 재산 형성과정의 투명성을 확보하는 것을 목적으로 한다(공직자윤리법 제1장 제1조). 이 제도는 공직윤리의 제도화를 통해 책임성을 강화하고, 공직 부패를 예방하기 위한 핵심 정책수단으로 그 중요성이 인정된다.
그러나 제도 시행 30년이 지난 현재에도 과소신고, 허위신고, 규정 미준수 등의 문제가 지속적으로 발생하고 있으며, 심사와 공개가 형식적 절차에 그친다는 비판이 반복적으로 제기되어 왔다. 특히 2021년 LH 사태는 재산공개제도가 실질적으로 작동하지 못하고 있음을 단적으로 보여준 사건으로, 제도의 실효성에 대한 사회적 회의와 제도개선 요구를 촉발시켰다. 또한, 과연 공직자가 얼마나 정확하게 신고할 것인가에 대한 비판이 제기되었으나, 재산정보의 정확성에 관한 실증적 분석은 여전히 미비한 상황이다. 본 연구는 이러한 문제의식에 기반하여, 재산공개제도가 실제로 어떻게 작동해왔는지, 즉 제도의 규범적 목표와 실제 운용 간의 괴리를 중심으로 실증 분석을 수행하였다.
이러한 배경 속에서 본 연구는 “재산공개제도가 실제로 어떻게 작동해왔는가”라는 물음을 중심에 두고, 재산공개제도의 실행 메커니즘과 효과를 경험적으로 검토하고자 하였다. 단순히 제도 도입 여부나 윤리적 당위성을 넘어, 실제 운영 과정에서 통제장치가 신고행위에 어떤 영향을 미치는지를 분석함으로써, 규범적 기대와 현실적 실행 간의 간극을 진단하는데 초점을 두었다. 특히 본 연구는 재산신고의 ‘정확성’에 주목하여, 과소신고(전략적 은닉 가능성)와 규정 미준수(비의도적 오류)의 구분을 기반으로, 제도의 통제 효과를 구체적으로 측정하였다.
구체적으로, 재산정보의 정확성을 검증하기 위해 부정확한 재산신고 행위가 공개 및 심사제도를 통해 개선되는 지를 확인한다. 이때 부정확한 재산신고의 행위를 과소신고행위와 규정 미준수 행위로 구분하여 전략적 행위와 규정에 대한 미숙으로 생기는 오류를 구분하여 정확성을 확인하였다. 이에 더해, 이러한 재산정보를 통해 실제 과태료 부과, 징계 의결요청 등의 심각한 위반 행위에 대한 제재가 이루어지고 있는지를 확인하고자 하였다. 이에 따라, 심사제도와 공개제도가 강화되면 이러한 위반행위가 줄어드는지도 함께 확인하였다.
이를 위해 본 연구는 다음의 두 분석 단위를 설정하였다. 첫째, 기관 단위 분석은 조직문화, 동료효과(peer effect), 제도 집행 구조 등 개인 중심 접근이 간과해온 집합적 요인을 포착하는 데 목적을 두었다. 즉, 모든 행위자는 합리적이라 가정하더라도, 다른 사람들이 어떤 전략을 취할 것인가에 대한 상호 기대(mutual expectations)가 실제 행동을 결정하게 되는 것이다(Rothstein, 2011:232). 구체적으로, 심사의 방식과 강도, 정보공개와 같은 제도 설계 요인이 재산신고의 정확성에 미치는 영향을 확인하고, 제도의 구조적 통제효과를 실증적으로 검토한다.
분석에 활용한 주된 자료는 부동산공시가격알리미에서 크롤링한 토지 공시지가 정보 및 뉴스타파에서 제공한 재산신고 정보, 기관 현원 자료, 그 외 국회의원의 선거경험, 재임기간 등의 자료를 통합하여 활용하였다. 분석 대상은 공직자윤리위원회가 심사·관리하는 정부기관이며, 재산공개제도의 실효성을 보다 정밀하게 검증하기 위해 신고 비정합성의 다차원성을 반영하여 설계하였다. 구체적으로, 신고 비정합성을 부정확신고(총체적 오류), 과소신고(전략적 은닉), 규정미준수(관행적 오류, 감시망회피)로 구분하여 유형별로 제도의 영향이 어떻게 상이하게 작용하는지를 검증하고자 하였다.
또한, 분석 단위별 특성을 고려하여, 기관단위에서는 세 가지 신고유형을 종속변수로 활용한 반면, 국회의원을 대상으로 한 개인 단위에서는 과소신고 행위가 80% 가까이를 차지하고 규정미준수 비중이 매우 적어, 과소신고와 부정확 신고글 중심으로 분석하였다. 한편, 제도의 심사와 정보공개는 각각 전수조사 시행 여부를 심사의 강도로, 각 기관의 공개 대상자 수를 정보공개의 수준으로 설정하였다. 이를 기반으로 고정효과모형, 임의효과모형, 이원고정효과모형, 혼합모형 등을 활용한 패널 회귀분석을 실시함으로써, 공직자 재산공개제도의 심사 및 공개 제도가 공직자의 신고행태에 미치는 영향을 유형별로 평가한다.
분석 결과, 전수조사가 시행된 기관은 부정확신고, 과소신고 및 규정 미준수 비중이 통계적으로 유의미하게 감소하는 것으로 나타났다. 이는 사전적 감시가 전략적 은닉 유인 및 규정 미준수 등의 신고 오류를 억제하는 효과를 지님을 시사한다. 또한, 공개 대상자 수가 많은 기관이라고 해서 신고의 정확성을 제고하지는 못하며(부정확비중), 오히려 과소신고행위를 야기하는 현상이 나타났다. 이는 정보공개로 인해 사회적 평판이나 시선을 의식하여 오히려 재산을 축소 신고하는 것으로, 제도의 본래의 목적과 반대되는 효과가 나타났다. 이는 정보공개와 같은 외재적 통제가 항상 투명성 강화로 이어지지는 않는다는 복합적 함의를 도출할 수 있었다.
한편, 실제 위반 행위에 해당하는 지적비중에 대한 분석결과, 전수조사는 단기적으로는 심사 강화를 통해 지적 건수를 늘릴 수 있으나, 시간이 지남에 따라 과태료 부과, 시정명령, 보완조치 등 행정적 제재가 누적되면서 공직자의 신고 정확성과 준법성이 점차 높아지는 결과가 나타났다. 특히, 이원고정효과모형에서 음의 방향성이 나타났다는 것은, 제도 전반의 실질적 효과가 규정 위반을 예방하고, 부패 가능성을 낮추는 방향으로 작용했음을 시사한다.
다음으로, 개인단위 분석은 비전수조사 기관인 국회를 중심으로, 재산공개제도에 대한 반복적 노출 경험이 신고행위에 미치는 영향을 살펴보았다. 분석 대상은 2015년부터 2022년까지의 제20대 및 제21대 국회의원이며, 설명변수는 선거경험과 재임기간이다. 먼저, 재임기간은 재산 등록 공개 경험을 나타낼 수 있는 대리 변수로 사용한다. 선거경험은 국회의원이 선거라는 제도적 기제를 통해 반복적으로 유권자의 평가와 언론의 감시를 받아온 정도를 나타내며, 재산공개에 따른 정치적 노출 위험 및 외부 감시 압력을 내면화했을 가능성을 간접적으로 측정하는 변수이다. 이 두 변수는 제도적 경험의 누적을 대리하는 지표로서, 제도의 내면화 가능성 또는 전략적 적응 가능성을 동시에 반영한다.
분석 결과, 이원고정효과 모형 기준으로 강력한 공개경험(선거경험)이 증가할수록 과소신고행위는 감소하는 것으로 나타났으나, 일상적 심사 및 공개경험(재임기간)은 이와 반대로 과소신고행위를 증대시킴을 알 수 있었다. 이는 반복적인 선거와 공개 경험이 유권자 감시를 통해 투명성을 제고할 수 있음을 시사한다. 이는 반복적으로 이루어지는 일상적 심사나 공개경험이 오히려 형식적 순응을 유도하거나, 전략적 축소신고 행태를 강화하는 효과를 유발할 수 있음을 암시한다.
이러한 실증 분석을 바탕으로, 본 연구는 다음과 같은 이론적 의의를 가진다.
첫째, 본 연구는 정책 의제설정과 결정이 아닌 집행 과정(process)에 주목하여 부패 혹은 투명성 제도의 효과를 평가하는 기존의 연구 분석틀을 확장하였다. 기존 연구들(Fisman, Schulz, & Vig, 2019; Szakonyi, 2023)은 주로 정보공개제도의 도입여부와 그에 따른 외형적 결과(재출마율, 당선 등)에 초점을 맞췄으나, 제도의 효과는 운영 방식과 집행 맥락에 따라 달라진다(Bauhr & Grimes, 2014; Lindstedt & Naurin, 2010). 이에 따라 본 연구는 정보공개와 심사라는 통제 메커니즘이 재산신고 행위와 위반행위에 미치는 영향을 분석함으로써, 제도의 실효성을 집행과정 단계에서 평가하였다.
둘째, 기존 연구는 허위신고나 과소신고와 같은 재산정보의 부정확성 문제를 지적해왔지만(Singh, 2025, Fisman, Schulz, & Vig, 2019; Szakonyi, 2025:403), 이를 유형화하거나 실증적 검증이 부족했던 한계가 존재한다. 이와달리, 본 연구는 신고 정합성을 부정확신고(총체적 오류), 과소신고(전략적 은닉), 규정미준수(관행적 오류)로 유형화하여 분석했다는 점에서 차별화된다. 이는 재산공개제도가 단일한 규범 위반행위를 다루는 게 아니라, 행태별로 대응이 필요한 복합적 구조임을 보여주며 보다 정교한 분석틀을 제시하였다는 데 의의가 있다.
셋째, 본 연구는 공직자의 신고 오류를 단순히 개인 윤리의 결함으로 설명하는 기존 시각을 넘어, 제도 설계와 운영 방식이 신고행태에 영향을 미친다는 점을 실증적으로 규명하였다. 기존 연구들은 “부패를 개인의 도덕적 실패로 간주하고 개인 윤리 개선을 통한 해결”(Rose-Ackerman, 1999)을 강조해 왔으나, 제도 설계와 운용방식의 차이에 따라 신고 행태의 질이 달라질 수 있다는 점을 실증적으로 보여준다.
넷째, 방법론적 측면에서 본 연구는 신뢰성과 객관성을 확보한 재산 자료 및 공시지가 자료를 활용하여 고품질 데이터 구축하였다. OCR 및 크롤링을 통해 수집한 데이터를 PDF 원본과 비교·대조하여 구축한 데이터는 기존 연구들이 해결하지 못한 데이터 한계를 극복하고, 실증 분석의 기반을 마련하였다. 실제 재산정보 데이터를 활용한 접근은 재산공개제도의 심사 및 공개 메커니즘이 신고행태에 미치는 영향을 실증적으로 규명한 최초의 연구로서, 장기적 반부패 정책 설계에 실질적인 경험적 근거를 제공한다.

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공직자 재산등록 및 공개제도(이하 재산공개제도)는 공직자 본인 및 직계존비속의 재산을 등록하고 공개함으로써, 부정한 재산 축적을 사전에 예방하고 재산 형성과정의 투명성을 확보하는...