도로법의 이원적 체계에 관한 연구 : '도시 내 도로'와 '도시 간 도로'의 구별을 중심으로 = A Study on the Dual Structure of Road Law: Focusing on the Distinction Between Intra-urban Roads and Inter-urban Roads|RISS 상세보기

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

If the laws governing administrative actions related to the construction and management of roads are collectively referred to as road law, then Korea's road lct is characterized by a dual structure. This is because there are two separate laws—the Road Act and the National Land Planning and Utilization Act (hereinafter referred to as the "National Land Planning Act")—that comprehensively regulate these administrative actions. However, the scope of administrative actions regulated by the Road Act and the National Land Planning Act is unclear. In other words, the relationship between the two laws within the public law framework for constructing and managing roads remains undefined. This dissertation seeks to clarify that relationship and present a theoretical perspective necessary for interpreting, applying, and improving Korea’s road law.
The dual structure of road law suggests that the legislature classified roads into two types and intended to regulate the administrative actions for each type separately. In public law, the classification of roads serves to effectively regulate administrative actions and ensure that roads function optimally. Roads are therefore classified based on similar characteristics and functions of administrative actions, resulting in a distinction between intra-urban roads and inter-urban roads. Intra-urban roads are constructed as part of urban formation through urban planning, whereas inter-urban roads are major arteries connecting cities, planned via broader spatial frameworks. Given this distinction, the Road Act can be understood as legislation governing inter-urban roads, while the National Land Planning Act governs intra-urban roads.
However, whether the Road Act governs inter-urban roads and the National Land Planning Act governs intra-urban roads must be separately clarified from the perspective of each law's scope of application. A key to resolving this issue lies in the concept of infrastructure defined by the National Land Planning Act. This Act regulates the establishment and management of infrastructure, including roads. Considering its background, purpose, major provisions, and concepts, the National Land Planning Act defines infrastructure as "public facilities installed in urban areas that are necessary for cities to function." Accordingly, the National Land Planning Act regulates the construction and management of intra-urban roads, while the Road Act regulates those of inter-urban roads. These two laws share the responsibility of regulating road-related administrative actions within the overarching framework of road law. This dual structure was not present from the beginning but was shaped through milestones such as the enactment of the Joseon Urban Planning Ordinance, the legislation and amendment of the Road Act and the Urban Planning Act.
The distinction is evident in the regulation of road construction. The Road Act defines procedures for determining road location and scale in terms of route designation and road zone determination. This reflects the characteristic of inter-urban roads, where it is especially crucial to determine start and end points, as well as key transit areas. On the other hand, the National Land Planning Act mandates deliberation by an urban planning committee and the active incorporation of citizen opinions when determining road location and scale. This reflects the nature of intra-urban roads, which are designed from the standpoint of urban planning and can be practically defined based on resident feedback.
The distinction is also clear in the regulation of road management. Both acts contain provisions on road maintenance, restrictions on building within road zones, and road occupancy permits, without notable differences. This reflects shared principles: both inter-urban and intra-urban roads should be maintained to preserve their original performance; they must be protected from development activities that threaten their existence; and special use of roads should be permitted only within limits that do not hinder general use. However, differences emerge in regulations concerning adjacent land and facility connections. The Road Act provides a setback zone system to restrict construction near roads and a road connection permit system to control links with facilities. This reflects the importance of preserving the flow of traffic and protecting inter-urban roads—designed for fast travel by large vehicles—from external disruptions. Meanwhile, the National Land Planning Act uses building line regulations under district unit plans to both restrict construction and control facility connections. This reflects the characteristic of intra-urban roads, which often include sidewalks and prioritize pedestrian environment enhancements.
In sum, Korea’s road law is structured as a dual system centered on the Road Act and the National Land Planning Act. The former regulates the construction and management of inter-urban roads, while the latter governs intra-urban roads. This distinction is embedded in individual provisions related to road construction and management. From the perspective that “roads are classified into inter-urban and intra-urban roads, and their administrative actions are governed respectively by the Road Act and the National Land Planning Act,” both acts should be interpreted, applied, and improved. The significance of this research lies in presenting a theoretical perspective that enables systematic understanding of Korea’s road law.

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국문 초록 (Abstract)

도로를 개설하고 관리하는 행정작용을 규율하는 법령을 통틀어 도로법이라고 부른다면, 우리나라의 도로법은 이원적(二元的) 체계로 되어 있다는 특징이 있다. 도로를 개설하고 관리하는 행정작용을 종합적으로 규율하는 법률이 ｢도로법｣과 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 ‘｢국토계획법｣’)로서 두 개이기 때문이다. 그런데 ｢도로법｣과 ｢국토계획법｣이 규율하는 행정작용의 범위가 각각 어떻게 되는지는 분명하지 않다. 다시 말해 도로의 개설과 관리에 대한 공법적 규율 체계에서 ｢도로법｣과 ｢국토계획법｣이 어떤 관계에 있는지는 명확하지 않다. 이 논문에서는 이를 규명함으로써 우리나라의 도로법을 해석ㆍ적용ㆍ개선하는 데 필요한 이론적 관점을 제시하고자 하였다.
도로법이 이원적 체계로 되어 있다는 사실은 입법자가 도로를 두 가지 종류로 나누어 각 도로에 관한 행정작용을 별도로 규율하고자 하였음을 시사한다. 공법에서 도로를 분류하는 목적은 도로에 관한 행정작용을 효과적으로 규율함으로써 그 기능을 고도로 발휘하는 도로가 제공되게 하는 데 있을 것이므로, 도로는 그 기능이나 그에 관한 행정작용의 모습이 비슷한 도로를 묶는 방식으로 나뉘었을 것이다. 이렇게 분류하면 도로는 도시 내 도로와 도시 간 도로로 나뉜다. 도시 내 도로는 도시를 형성하는 도로로서 도시계획으로 개설하고, 도시 간 도로는 도시를 연결하는 간선도로로서 도시계획보다 거시적인 공간 계획으로 개설한다. 도시 내 도로와 도시 간 도로의 차이점을 염두에 두고 도로법의 내용을 개관하여 보면, ｢도로법｣은 도시 간 도로에 관한 법률로 이해되고 ｢국토계획법｣은 도시 내 도로에 관한 법률로 이해된다.
그러나 ｢도로법｣이 도시 간 도로에 관한 법률인지, ｢국토계획법｣이 도시 내 도로에 관한 법률인지는 법률의 적용 범위에 관한 문제로서 별도로 해명되어야 한다. 문제 해결의 실마리는 ｢국토계획법｣에서 기반시설의 개념에 있다. ｢국토계획법｣은 기반시설의 설치와 관리에 관하여 규정하는 법률이고, 도로도 기반시설의 하나이기 때문이다. 그런데 ｢국토계획법｣의 제정 배경과 목적, 주요 규정과 개념 등을 종합적으로 고려하면, ｢국토계획법｣에서 기반시설이란 ‘도시가 기능하는 데 필요하여 도시지역에 설치하는 공적 시설’을 가리킨다고 보아야 한다. 이렇게 보면, ｢국토계획법｣은 도시 내 도로의 개설과 관리를 규율하는 법률이 맞고 ｢도로법｣은 도시 간 도로의 개설과 관리를 규율하는 법률이 맞는다. 두 법률은 도로 행정의 법적 규율이라는 도로법의 임무를 분담하고 있다. 도로법이 초창기부터 이러한 체계로 되어 있지는 않았다. ｢조선시가지계획령｣의 제정, ｢도로법｣과 ｢도시계획법｣의 제정과 개정 등 몇 번의 계기를 통해 도로법의 이원적 체계가 형성되었다.
｢도로법｣이 도시 간 도로에 관한 법률이고 ｢국토계획법｣이 도시 내 도로에 관한 법률이라는 점은 도로의 개설에 대한 규율 내용에서 드러난다. 도로의 위치와 규모를 정하는 절차를 노선의 지정과 도로구역의 결정으로 세분하고 있다는 것이 ｢도로법｣의 특징이다. 여기에는, 도시 간 도로의 개설에서는 도로의 시ㆍ종점과 주요 통과지를 결정하는 것이 특히 중요하다는 도시 간 도로의 특성이 반영되어 있다. 한편, 도로의 위치와 규모를 정할 때 도시계획위원회의 심의를 거치도록 하며 주민 의견을 적극적으로 청취ㆍ반영하도록 하고 있는 것이 ｢국토계획법｣의 특징이다. 여기에는, 도시 내 도로는 도시계획의 관점에서 설계할 필요가 있으며 도시 내 도로는 주민 의견을 반영하여 그 위치와 규모를 결정하는 것이 실질적으로 가능하다는 도시 내 도로의 특성이 반영되어 있다.
｢도로법｣이 도시 간 도로에 관한 법률이고 ｢국토계획법｣이 도시 내 도로에 관한 법률이라는 점은 도로의 관리에 대한 규율 내용에서도 드러난다. 먼저, 두 법률은 모두 도로의 유지ㆍ보수, 도로 용지에 대한 건축제한 및 도로점용에 대한 허가 등에 관하여 규정하고 있는데, 그 내용에서 두 법률은 별다른 차이를 보이지 않는다. 여기에는, 도시 간 도로이든 도시 내 도로이든 개설 당시의 성능이 지속되도록 유지ㆍ보수되어야 한다는 점, 도로의 존속에 반하는 개발행위로부터 보호되어야 한다는 점, 도로의 특별사용은 일반사용을 저해하지 않는 한도 내에서 허용되어야 한다는 점 등에서 다르지 않다는 사실이 반영되어 있다. 한편, 두 법률은 모두 도로에 인접한 토지에 대한 건축제한, 도로와 시설의 연결 등에 관해서도 각각 규정하고 있는데, 그 내용에서 두 법률은 차이를 보인다. ｢도로법｣은 도로 인접 토지에 대한 건축제한 제도로서 접도구역 제도를, 도로와 시설의 연결을 규제하는 제도로서 도로연결허가 제도를 두고 있다. 여기에는, 도시 간 도로는 대형 자동차도 도시 사이를 고속으로 주행할 수 있도록 개설하는 도로로서 도시 간 도로에 관한 행정에서는 도로 주변의 방해 요소로부터 도로를 보호하고 도로교통의 원활한 흐름을 유지하는 것이 중요하다는 도시 간 도로의 특성이 반영되어 있다. ｢국토계획법｣은 도로 인접 토지에 대한 건축제한 제도이자 도로와 시설의 연결을 규제하는 제도로서 지구단위계획상 건축선 제도를 두고 있다. 여기에는, 도시 내 도로는 대개 보도를 포함하며 도시 내 도로에 관한 행정에서는 보행 환경을 개선하는 것이 중요하다는 도시 내 도로의 특성이 반영되어 있다.
우리나라의 도로법은 ｢도로법｣과 ｢국토계획법｣을 양대 축으로 하는 이원적 도로법이다. ｢도로법｣은 도시 간 도로의 개설과 관리를 규율하는 법률이고 ｢국토계획법｣은 도시 내 도로의 개설과 관리를 규율하는 법률이다. 이러한 사실은 도로의 개설과 관리에 관하여 규정하는 개별 조문에 반영되어 있다. ‘도로는 도시 간 도로와 도시 내 도로로 나뉘며 각각의 도로에 관한 행정작용을 법적으로 규율하는 역할은 ｢도로법｣과 ｢국토계획법｣에 분담되어 있다’라는 관점에서 두 법률은 해석ㆍ적용ㆍ개선되어야 한다. 우리나라의 도로법을 체계적으로 이해할 수 있게 하는 이론적 관점을 제시하였다는 점에 이 연구의 의의가 있다.

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도로를 개설하고 관리하는 행정작용을 규율하는 법령을 통틀어 도로법이라고 부른다면, 우리나라의 도로법은 이원적(二元的) 체계로 되어 있다는 특징이 있다. 도로를 개설하고 관리하는 ...

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