로컬 교육거버넌스에 관한 연구 : 개념 재구조화, 인식 요인, 사례 분석을 중심으로 = Local Educational Governance: Conceptual Restructuring, Determinants of Perception, and Case Analysis

국문 초록 (Abstract)

거버넌스 용어의 광범위성과 남용의 실태 속에서, 행정학과 정치학을 일정 부분 모학문으로 하는 교육행정학과 교육정치학에서의 교육거버넌스 개념의 불분명성은 상대적으로 더욱 심화되어 왔다. 이에 이 연구에서는 교육거버넌스의 다양한 층위 중 보다 실천적 측면에서 개념의 구체성을 요하는 로컬 교육거버넌스에 주목하였다. 로컬 층위에서의 교육거버넌스 개념을 체계적으로 재구조화하기 위하여, 이 연구는 거버넌스 개념의 본질적 특성을 고찰할 수 있는 거버넌스 보편이론(普遍理論)을 현상 분석의 틀로 활용하였다. 또한 연구의 구조적 측면에서 Sartori (1970)의 ‘개념 추상의 사다리(ladder of abstraction)’를 응용한 ‘교육거버넌스 개념 추상의 사다리’를 개념의 수렴과 분화의 중심틀로 삼았다. 로컬 교육거버넌스 개념의 추상은 고위 수준, 중위 수준, 저위 수준에서 각각 이루어졌으며, 이를 종합하여 한국형 로컬 교육거버넌스의 개념적 특징을 정리하였다.
먼저 고위 수준에서 한국의 로컬 교육거버넌스에 대한 학술적 논의를 종합하였다. 고위 수준에서는 한국의 로컬 교육거버넌스 개념에 대한 학술적 논의를 종합하고자 체계적 문헌고찰(systematic literature review)을 수행하였다. 구체적으로 최초 1,471편의 문헌이 식별되었으며 문헌 선택 흐름도(PRISMA Flow Diagram)에 따라 최종적으로 56편의 문헌이 분석 대상으로 선정되었다. 고위 수준에서의 개념 추상은 외연의 극대화, 내연의 최소화, 부정에 의한 정의 측면에서 이루어졌으며, 자료 분석은 ‘교육거버먼트와 차별되는 관리 양식’, ‘거버넌스 보편이론(층위·유형·철학)에 대한 인식 및 입장’을 정리하는 수준에서 이루어졌다.
다음으로 중위 수준에서 로컬 교육거버넌스에 대한 인식을 결정하는 개인 차원 요인과 학교 차원 요인을 탐색하였다. 중위 수준에서는 로컬 교육거버넌스 인식에의 결정요인 탐색을 위해 회귀분석과 요구도분석을 실시하였다. 중위 수준에서의 개념 추상은 외연과 내연의 균형, 분석적 정의 측면에서 이루어졌으며, 자료 분석은 ‘민(民)과 학(學)으로서의 개인 차원’, ‘관(官)으로서의 학교 차원’으로 구분하여 수행하였다. 개인 차원 분석은 한국행정연구원에서 3년 주기로 실시하는 합동 횡단면 자료(pooled cross-sectional data)의 2015년, 2018년, 2021년 ‘신뢰와 거버넌스에 대한 국민인식조사’를 활용하였으며, 분석 기법으로는 OLS, FGLS, P-OLS, P-FGLS가 활용되었다. 학교 차원 분석은 서울학생종단연구 2기 1차년도(2021년)와 2차년도(2022년)의 교사·학교장·학교 응답 자료를 활용하였으며, 이 또한 교사 응답 기준의 합동 횡단면 자료로서 OLS, FGLS, P-OLS, P-FGLS, 요구도 분석(Borich, IPA, LF)을 수행하였다.
마지막으로 저위 수준에서는 2023 경기도교육청 유·초 이음교육 운영 정책을 바탕으로 한 탐색적 단일 사례연구를 통해 거버넌스 보편이론 측면에서의 주요 특징을 도출하였다. 저위 수준에서의 개념 추상은 내연의 극대화, 외연의 최소화, 맥락적 정의 측면에서 이루어졌으며, 거버넌스 보편이론인 층위로서의 로컬 거버넌스, 유형으로서의 결사체 거버넌스·협력적 거버넌스·메타 거버넌스, 철학으로서의 굿거버넌스를 사례에 대입하여 실천적·맥락적 차원에서의 밀도 있는 분석을 수행하였다.
이상의 연구 결과를 바탕으로 정리된 로컬 교육거버넌스의 정의와 특징은 다음과 같다. 로컬 교육거버넌스란 보편적 관점에서 “종래 교육청 및 교육지원청의 위계적 독점 뿐만 아니라 지역교육 관련 주체들의 단순한 참여와 타협을 넘어서, 지역 내 지방정부, 시장, 시민사회, 주민 등 행위 주체들이 지역 교육 발전을 위해 지역 교육 정책의 전반에서 공유 및 상호 협력, 조정, 책임을 기반으로 하는 사회적 관계망이자 절차적 거버넌스 형태의 교육 통치”로 정의된다. 또한 로컬 교육거버넌스의 최하위 층위이자 실천의 최전방 층위인 단위학교 거버넌스는 “학교 구성원(교사, 학생 등)과 학교 인근 지역사회(주민센터, 도서관, 복지관, 주민 등)가 학교 문제 해결을 위해 분권, 참여, 자율, 다양화를 바탕으로 하는 지역 민·관·학 거버넌스 형태의 사회적 조정 체계”로 정의된다.
이러한 로컬 교육거버넌스의 정의는 고위 추상 수준에서의 보편적 포괄성을 띤다고 할 수 있으며, 로컬 교육거버넌스 구축 및 운영과 관련된 실제적 특징은 다음과 같다. 먼저 고위 수준에서의 특징으로 첫째, 로컬 교육거버넌스의 세부 층위는 광역(시도), 기초(시군구), 마을(읍면동) 수준으로 구분된다. 둘째, 각 층위는 상호 연계된 다층적 체제이며 층위 간 협력적 구조 조정 전략이 주요하게 작용한다. 셋째, 로컬 교육거버넌스는 협력적 거버넌스를 주요 유형 이론으로 활용한다.
다음으로 중위 수준에서의 특징으로 첫째, 로컬 교육거버넌스는 조직 문화 및 풍토가 크게 작용하는 과정 중심 거버넌스이다. 둘째, 로컬 교육거버넌스에 대한 기대와 실제 실행 간에는 민(民)·학(學)과 관(官) 사이에 상반된 간극이 존재하며, 주체성 인식에서도 뚜렷한 차이가 나타난다. 셋째, 관의 정책적 정당성에 기반한 신뢰 확보는 민·학의 적극적 참여를 위한 전제 조건이다. 넷째, 로컬 교육거버넌스는 민·학 개인의 내·외생적 특성에 영향을 받는다. 다섯째, 민·학의 지역애는 지역 중심의 운영을 보장하는 메타 교육거버넌스의 필요성과 직결된다. 여섯째, 로컬 교육거버넌스는 관료제 이념 중심의 전통적 거버넌스(구(舊) 거버넌스)와 네트워크 이념 중심의 현대적 거버넌스(신(新) 거버넌스)적 운영을 동시에 요구받는다. 일곱째, 로컬 교육거버넌스는 학교급별로 차등적, 맥락적 전략을 요구받는다. 여덟째, 로컬 교육거버넌스는 구조와 제도에 앞서 정서적, 관계적 기반 위에서 작동한다.
마지막으로 저위 수준에서의 특징으로 첫째, 교육 전문성에 기반한 관(官) 중심의 과정적 거버넌스이며, 민(民)과 학(學)은 간접적 참여 주체로 기능한다. 둘째, 공식적 신뢰 네트워크, 역사적 관계성, 지역 맥락 기반의 유연한 운영이 핵심인 관계적 실천체계이다. 셋째, 계층적 관료제와 상향식 네트워크 사이를 조율하는 혼합형 메타 거버넌스이다. 넷째, 제도적 인센티브와 구조적 유인이 정책 실현의 핵심이 된다.
위의 세 수준에서 각각 도출된 로컬 교육거버넌스의 특징을 최종적으로 종합하면 다음과 같다. 첫째, 로컬의 각 층위는 상호 연계된 다층적 포함 체제로서 협력적, 메타적 운영 구조를 갖는다. 둘째, 교육 전문성과 공적 신뢰에 기반한 관(官) 중심의 과정적 거버넌스이다. 셋째, 민과 학은 간접적 참여 수준에 그치기 쉬우므로 주체 역량 향상 및 유인가 형성이 중요하다. 넷째, 관료제 이념과 네트워크 이념이 어우러진 혼합형 메타 거버넌스이다. 다섯째, 정서적, 관계적 기반과 같은 거버넌스의 비구조적 특성이 중요하게 작용한다. 여섯째, 참여 주체의 내·외생적 특성(성별, 사회·경제적 지위, 정치성향 등)에 영향을 받는다. 일곱째, 로컬 교육거버넌스는 일괄적 적용 구조가 아닌 학교급별 맥락에 따른 차등적 구조이다.
위와 같이 로컬 교육거버넌스의 개념적 특징을 종합하며, 학술적 측면과 실천적 측면에서 다음과 같이 제언한다. 먼저 학술적 측면에서, 첫째, 교육학계 역시 거버넌스 용어 사용의 모순어법(oxymoron)적 행태에서 벗어나야 한다. 둘째, ‘교육정치’라는 용어의 의도적 회피 및 폐쇄적 경향으로부터 벗어나야 한다. 셋째, 교육거버넌스 관련 측정 도구의 발전이 필요하다. 다음으로 실천적 측면에서, 첫째, 로컬 교육거버넌스 운영 시 정서적 관계 형성과 실천 기반의 신뢰 형성이 선행되어야 한다. 둘째, 유·초·중등 범주에서도 적극적인 산학협력 구조를 구축할 필요가 있다. 셋째, 참여 주체의 역량 향상을 위한 거버넌스 교육이 필요하다. 넷째, 지속 가능한 교육자치분권의 생태계를 구축해야 한다.
이 연구는 교육학만의 거버넌스 영역화 가능성을 모색한 시론적 시도로서 교육학이 독자적으로 거버넌스 개념을 구조화하고 확장할 수 있는 이론적 토대를 제공하였다는 점에서 학술적 기여가 있다. 그러나 동시에, 이 연구는 로컬 교육거버넌스에 대한 유일한 정답을 제시하는 것이 결코 아니며, 이 연구에서 정리한 로컬 교육거버넌스 개념의 절대적 우월성을 강조하는 것이 아님을 분명히 밝힌다. 이 연구는 교육거버넌스의 고유한 맥락성과 실천성을 끊임없이 존중하며, 향후 연구들이 교육거버넌스를 보다 풍부하게 사유할 수 있도록 개념적 실마리를 제공하는 데 그 의의를 둔다. 후속 연구를 통해 교육거버넌스 개념의 세계를 확장시키고, 교육거버넌스가 교육학적 사유의 주체적 결과물로서 자리매김할 수 있기를 기대한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Amid the broad scope and frequent misuse of the term “governance,” the conceptual ambiguity of educational governance has been particularly pronounced in educational administration and educational politics, which are partially grounded in public administration and political science. This study focuses on local educational governance, a dimension of educational governance that requires conceptual specificity at the practical level. To systematically reconstruct the concept, the study employed the universal theory of governance as an analytical framework and applied Sartori’s ladder of abstraction to organize the convergence and differentiation of concepts across three levels of abstraction: high, middle, and low.
At the high level, a systematic literature review was conducted to synthesize academic discourse on local educational governance in Korea. From an initial 1,471 publications, 56 were selected through the PRISMA process. The analysis clarified how local educational governance differs from traditional educational government and how it relates to the layers, types, and philosophy of governance theory.
At the middle level, determinants shaping perceptions of local educational governance were examined at the individual and school levels through regression and needs analyses. Individual-level analysis used pooled cross-sectional data from national trust and governance perception surveys (2015, 2018, 2021), while school-level analysis utilized the Seoul Education Longitudinal Study (2021-2022). These analyses revealed significant gaps between the expectations and actual implementation of governance among civil, academic, and governmental actors, highlighting the importance of trust, legitimacy, and regional attachment in fostering participation.
At the low level, an exploratory case study of the 2023 Gyeonggi Provincial Office of Education’s “EC-Elementary Education Connection” Policy identified practical features of local educational governance. It showed how governance operates as a relational and contextual practice, balancing bureaucratic hierarchy with bottom-up networks through hybrid meta-governance.
Based on these findings, local educational governance in Korea is defined as a social network and procedural governance system in which not only the hierarchical monopoly of local education offices but also mere participation or compromise among stakeholders is transcended. Instead, local governments, markets, civil society, and residents cooperate, coordinate, and share responsibility for regional educational development. At the school level, local governance is a social coordination system linking teachers, students, and community members to address school issues through decentralization, participation, autonomy, and diversification.
This study identifies local educational governance as a multi-layered, interconnected, and hybrid system that combines bureaucratic and network ideologies while relying heavily on trust, relationships, and contextual strategies. It suggests that future research should move beyond the oxymoronic use of governance terminology in education, reconsider the avoidance of educational politics, and develop refined measurement tools. Practically, the findings emphasize the need to build trust-based relationships, strengthen governance education, and establish sustainable ecosystems for educational autonomy and decentralization.
Rather than offering a single definitive answer, this study provides a conceptual foundation and theoretical framework for structuring and expanding the notion of governance within educational research. It respects the contextual and practical nature of educational governance and aims to inspire further inquiry that deepens and enriches the discourse in this field.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서론 1
• 제 1 절 연구 필요성 및 목적 1
• 제 2 절 연구문제 4
• 제 3 절 용어의 정의 5
• 제 2 장 이론적 배경 13
• 제 1 절 거버넌스 보편이론 13
• 1. 거버넌스 13
• 2. 거버넌스 운영 철학: 굿거버넌스 24
• 3. 거버넌스 유형: 결사체·협력적·메타 거버넌스 28
• 4. 거버넌스 층위 차원: 로컬 거버넌스 46
• 5. 거버넌스 보편이론의 교육학 적용력 47
• 제 2 절 교육거버넌스 52
• 1. 교육거버넌스 52
• 2. 로컬 교육거버넌스 55
• 제 3 절 선행 연구 분석 56
• 1. 국제 및 중앙정부 수준에서의 논의 56
• 2. 교육거버넌스에 대한 종합적 논의 58
• 3. 교육학 분과학문별 논의 59
• 제 3 장 연구 방법 61
• 제 1 절 연구 설계 61
• 1. 연구 분석틀 61
• 2. 연구 내용 및 모형 67
• 3. 혼합연구방법 70
• 제 2 절 연구 방법 74
• 1. 체계적 문헌고찰 74
• 2. 양적 연구: 회귀 분석, 요구도 분석 82
• 3. 질적 연구: 사례연구 94
• 제 4 장 연구 결과 109
• 제 1 절 한국의 로컬 교육거버넌스에 대한 학술적 논의 109
• 1. 교육거버먼트와 차별되는 관리 양식 110
• 2. 거버넌스 보편이론: 로컬 교육거버넌스 층위·철학·유형 140
• 제 2 절 로컬 교육거버넌스 인식에의 결정요인 167
• 1. 개인 차원 결정요인 169
• 2. 학교 차원 결정요인 187
• 제 3 절 거버넌스 보편이론 관점에서의 유·초 이음 사례 209
• 1. 결사체 거버넌스 중심의 1차 거버넌스 210
• 2. 교육지원청 중심의 2차 거버넌스 221
• 3. 도교육청 중심의 3차 거버넌스 229
• 제 5 장 종합 논의 241
• 제 1 절 고위 수준에서의 로컬 교육거버넌스 241
• 1. 거버넌스에 대한 교육학 분야의 기본 이해 241
• 2. 교육거버넌스에 대한 이해 244
• 3. 로컬 교육거버넌스에 대한 이해 250
• 4. 거버넌스 보편이론에 대한 교육학 분야의 이해 253
• 제 2 절 중위 수준에서의 로컬 교육거버넌스 256
• 1. 민(民)·학(學)이 인식하는 로컬 교육거버넌스 영향요인 256
• 2. 관(官)이 인식하는 로컬 교육거버넌스 영향요인 260
• 3. 민·학과 관의 로컬 교육거버넌스 인식 비교 분석 265
• 제 3 절 저위 수준에서의 로컬 교육거버넌스 268
• 1. 거버넌스 보편이론을 통해서 본 로컬 교육거버넌스의 실제 268
• 2. 유·초 이음교육 거버넌스의 굿거버넌스 수준 평가 277
• 제 4 절 로컬 교육거버넌스의 개념적 특징 종합 279
• 1. 로컬 교육거버넌스 개념의 특징: 고위 수준 279
• 2. 로컬 교육거버넌스 개념의 특징: 중위 수준 282
• 3. 로컬 교육거버넌스 개념의 특징: 저위 수준 284
• 제 6 장 결론 및 제언 286
• 제 1 절 요약 및 결론 286
• 제 2 절 제언 293
• 참고문헌 298
• Abstract 318