민주화 이후 한국의 대통령-여당 관계 연구 = A Study on the President-Ruling Party Relationship in Korea after Democratization|RISS 상세보기

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study aims to analyze the process through which the relationship between the President and the ruling party in South Korea has changed since the 1987 democratization, and to identify its structural characteristics. Behind the immense power wielded by the Korean president, often described as an "Imperial President," lies the crucial political resource of the ruling party. However, despite its importance, the ruling party has not received significant attention, either academically or in practical politics. This is likely because, during the authoritarian government period, the ruling party was nothing more than a tool for the president's efficient rule and thus could not function as an independent political actor. In contrast, since democratization, various changes have led to the development of a more complex dynamic in the president-ruling party relationship.
In particular, this study seeks to answer the core research question: "Despite various political-institutional changes that were expected to expand the ruling party's autonomy, why does the ruling party still remain unfree from the president's sphere of influence?" To this end, this study focuses on three institutional inflection points that have fundamentally altered the president-ruling party relationship since democratization. The first is the 1987 democratization and the subsequent changes to the electoral system. The second is the change in nomination methods resulting from party reforms introduced in the early 2000s, ahead of the end of the "Three Kims" era. The third is the 2015 allowance of online party membership and the consequent changes in the party's membership structure. This study argues that these political-institutional changes have altered the incentive structures and behavioral patterns of actors—namely the president, the ruling party, and the party system—thereby leading to a shift in the typology of the president-ruling party relationship. Based on this problem consciousness and discussion, this study explains that the president-ruling party relationship since democratization has evolved through three main types.
The first type is the ‘Intra-coalition Conflict Model,’ which corresponds to the relationship under Presidents Roh Tae-woo, Kim Young-sam, and Kim Dae-jung. Democratization and the adoption of the single-member district system for local constituency elections led to a multi-party system based on regional voting patterns and a divided government with a minority ruling party. For stable governance, the ruling bloc artificially secured a parliamentary majority and created a unified government by forming party coalitions with politically and ideologically heterogeneous forces, such as the Three-Party Merger or the DJP Coalition. During this period, the president still held powerful authority as an ‘imperial’ party president, including the rights to nominate candidates, distribute political funds, and appoint party officials. However, the exercise of presidential power was inevitably constrained by the need to maintain a coalition of different political forces. The core of the president-ruling party relationship in this era lay in the conflicts, agreements, and compromises among the parties within the coalition. As the composition of forces within the ruling party was diverse, the degree of integration between the president and the party was low.
The second type is the ‘Inter-faction Competition Model,’ which applies to the relationship under Presidents Roh Moo-hyun, Lee Myung-bak, and Park Geun-hye. In the early 2000s, as the era of the Three Kims was drawing to a close, a national consensus for political reform formed. A series of party reforms—including the abolition of the party president position, the establishment of the principle of separating party and government affairs, the introduction of public participation primaries, and the abolition of local party chapters—was accepted by both the ruling and opposition parties, leading to significant changes in party composition and organization. However, these reforms weakened the institutional and local foundations of the parties and shifted the electoral focus from parties to individual candidates. Parties became fragmented into several factions centered on influential presidential contenders, and these factions engaged in fierce competition to acquire political resources within the ruling party. In particular, competition intensified between the president's mainstream faction and non-mainstream factions over nominations for the next general election and the composition of the party leadership. Although the president could no longer directly control or intervene in the ruling party as in the past, their influence could still exist indirectly and informally as long as their loyalist forces secured the party leadership. The demand for autonomy from the ruling party increased significantly when non-mainstream factions secured the party leadership.
The third type is the ‘Intra-faction Unity Model,’ which corresponds to the relationship under Presidents Moon Jae-in and Yoon Suk-yeol. With the 2015 revision of the Political Parties Act that allowed for online party membership, the number and proportion of hardline members—so-called ‘fandom’ members with strong loyalty to specific politicians or ideologies—increased significantly. These members actively voiced their opinions by participating in presidential primaries and elections for party leadership. This trend not only appeared in both major parties but also coincided with the deepening political polarization following the impeachment of President Park Geun-hye, raising the level of competition and conflict between the two parties. The possibility of compromise between the parties diminished, and the formation of non-mainstream factions within the ruling party was suppressed. The ruling party became composed of what was essentially a single faction, and in the context of the confrontational dynamic with the opposition, it showed a high degree of integration with the president.
In conclusion, the various institutional reforms since democratization, which were expected to enhance the ruling party's autonomy, have paradoxically weakened the party's organization and strengthened the president's influence, thereby resulting in the continued subordination and dependence of the ruling party on the president. Particularly in recent years, the ruling party has been strongly consolidating around the president to a degree reminiscent of the authoritarian government period. This demonstrates that despite changes in its patterns and characteristics, the fundamental challenges of the post-democratization president-ruling party relationship—namely, securing the party's autonomy and curbing the president's influence—remain unresolved. Based on this analysis, this study suggests that for the healthy development of Korea's president-ruling party relationship, the urgent task is to go beyond merely restricting the president's authority. Rather, it is to strengthen the party's own institutional capacity and autonomy through measures such as electoral system reform to encourage a multi-party system and the restoration of local party chapters.

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국문 초록 (Abstract)

본 연구는 1987년 민주화 이후 한국의 대통령-여당 관계가 어떠한 과정을 거쳐 변화해왔는지를 분석하고, 그 핵심 동인과 구조적 특징을 규명하는 것을 목적으로 하고 있다. 한국의 대통령이 ‘제왕’으로 불릴 정도의 막강한 권한을 행사하는 배경에는 여당이라는 핵심적인 정치적 자원이 존재한다. 그러나 그 중요성에 비해 여당은 학문적으로나 현실 정치적으로 크게 주목받지 못하였다. 권위주의 정부 시기 여당은 대통령의 효율적인 통치를 위한 수단에 지나지 않았으므로, 독립된 정치적 행위자로서 역할을 하지 못하였기 때문일 것이다. 반면, 민주화 이후 여러 변화와 함께 대통령-여당 관계는 복잡한 양상으로 전개되는 모습을 보였다.
특히, 본 연구는 ‘여당의 자율성을 확대할 것으로 기대되었던 여러 정치제도 변화에도 불구하고, 왜 여전히 여당은 대통령의 영향력 하에서 자유롭지 못한가?’라는 핵심적인 연구 질문에 답하고자 한다. 이를 위해 본 연구는 민주화 이후 대통령-여당 관계를 근본적으로 변화시킨 세 차례의 제도적 변곡점에 주목하였다. 첫 번째는 1987년 민주화와 이에 따른 선거제도의 변화, 두 번째는 2000년대 초반 3김 정치의 종식을 앞두고 도입된 정당개혁의 결과로서 공천방식의 변화, 세 번째는 2015년 온라인 당원 가입 허용과 그로 인한 당원 구조의 변화이다. 본 연구는 이러한 정치제도 변화가 대통령, 여당, 정당체계라는 행위자들의 이익구조의 행동양식을 변화시킴으로써, 대통령-여당 관계 유형의 변화로 이어졌다고 주장한다. 이러한 문제의식과 논의를 바탕으로, 본 연구는 민주화 이후 대통령-여당 관계가 크게 세 가지 유형으로 변화하여 왔다고 설명한다.
첫 번째 유형은 ‘연합 내 갈등형’이다. 노태우·김영삼·김대중 대통령과 여당 간의 관계가 이에 해당한다. 민주화와 지역구 국회의원 선거의 소선거구제 도입은 지역주의 투표 행태에 기반한 다당체제와 여소야대 분점정부로 이어졌다. 안정적인 국정 운영을 위하여 집권 세력은 3당 합당이나 DJP 연합과 같은 정치적·이념적 배경이 이질적인 정치 세력들과의 정당연합을 통하여 인위적으로 과반 의석을 확보함으로써 단점정부로 전환하였다. 이 시기 대통령은 공천권, 정치자금 배분권, 당직 임명권 등 여전히 ‘제왕적’ 당 총재로서 강력한 권한을 보유하고 있었으나, 서로 다른 정치 세력의 연합을 유지하기 위해서 대통령의 권한 행사는 제약될 수밖에 없었다. 이 시기 대통령-여당 관계의 핵심은 연합 내 정당 간의 갈등과 합의, 타협에 있었다. 당내 세력 구성이 다양하였던 만큼, 대통령-여당 간의 일체화 정도는 낮았다.
두 번째 유형은 ‘계파 내 경쟁형’이다. 노무현·이명박·박근혜 대통령과 여당의 관계가 이에 해당한다. 2000년대 초반 당 총재직 폐지, 당정분리 원칙 확립, 국민참여경선제 도입, 지구당 폐지 등 일련의 정당개혁이 여야 모두에 수용되면서, 정당의 구성이나 조직에 큰 변화가 발생하였다. 그러나 이러한 개혁은 정당의 제도적·지역적 기반을 약화하였고, 선거를 치르는 방식 역시 정당이 아닌 후보자 개인으로 바꾸었다. 정당은 유력 대선 후보를 중심으로 여러 계파로 분화되었고, 이렇게 형성된 계파는 여당 내의 정치적 자원을 획득하기 위하여 치열한 경쟁을 벌였다. 특히, 차기 총선 공천권이나 여당 지도부 구성을 둘러싸고 대통령을 중심으로 한 주류 계파와 비주류 계파 간 경쟁이 심화하였다. 대통령이 이전 시기와 같이 직접 여당을 통제하거나 여당에 개입할 수는 없었으나, 대통령계 세력들이 당 지도부를 확보한 이상 대통령의 영향력은 간접적·비공식적으로 존재할 수 있는 여지가 있었다. 반면, 비주류 세력이 당 지도부를 확보하였을 때 여당의 자율성 요구가 증가하였다.
세 번째는 ‘계파 내 결집형’이다. 문재인·윤석열 대통령과 여당의 관계가 이에 해당한다. 2015년 ｢정당법｣ 개정으로 온라인 당원 가입이 허용되면서, 대통령이나 당 대표와 같은 특정 정치인이나 이념에 대한 충성도가 높은 강성 당원, 소위 ‘팬덤 당원’의 수와 비중이 크게 증가하였다. 이들은 대선 후보 경선은 물론 당 지도부 구성 선거 등에 참여하여 적극적으로 목소리를 내었다. 이러한 경향이 거대 양당 모두에 나타났을 뿐만 아니라, 박근혜 대통령의 탄핵을 거치며 심화한 정치적 양극화와 맞물리며 양당 간의 경쟁과 갈등의 수준이 높아졌다. 양당 간 타협의 가능성이 감소하였고, 여당 내 비주류 세력의 형성이 억제되었다. 여당은 단일계파에 가깝게 구성되었고, 여야 간의 대결 구도 속에서 여당은 대통령과 높은 일체화 정도를 보였다.
결론적으로, 민주화 이후 여당의 자율성을 높일 것으로 기대되었던 여러 제도 개혁들은 역설적으로 정당의 조직을 약화하고, 대통령의 영향력을 강화함으로써 여당의 대통령에 대한 종속과 의존을 지속하는 결과로 이어졌다. 특히, 최근 들어서는 여당이 대통령을 중심으로 권위주의 정부 시기와 유사한 수준으로 강력하게 결집하고 있다. 민주화 이후 대통령-여당 관계는 그 양상과 특징의 변화에도 불구하고, 여당의 자율성 확보나 대통령의 영향력 차단이라는 대통령-여당 관계의 근본적인 과제는 여전히 해결되지 못하고 있음을 보여준다. 본 연구는 이러한 분석을 통해 한국 대통령-여당 관계의 바람직한 발전을 위해서는 단순히 대통령의 권한을 제약하는 것을 넘어, 다당제를 유도하는 선거제도 개혁과 지구당 복원 등을 통해 정당 자체의 제도적 역량과 자율성을 강화하는 것이 시급한 과제임을 제언한다.

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본 연구는 1987년 민주화 이후 한국의 대통령-여당 관계가 어떠한 과정을 거쳐 변화해왔는지를 분석하고, 그 핵심 동인과 구조적 특징을 규명하는 것을 목적으로 하고 있다. 한국의 대통령이 ...

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