산업정책으로서의 금융화: 미국 포드주의 산업의 글로벌 위기와 닉슨 행정부의 연금개혁론 1969-1974 = Financialization as an Industrial Policy: The Global Crisis of U.S. Fordism and the Nixon Administration’s Private Pension Reform 1969-1974|RISS 상세보기

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This thesis explores the process of the financialization of American economic life during the early 1970s, focusing on the case of pension funds. The Employee Retirement Income Security Act (ERISA) of 1974 is often noted for redirecting labor pension funds—the fruits of “politics of security”—toward high-risk investments in securities, mortgages, and venture capital. Previous scholarship on this topic has largely been divided into two strands. Progressive or Marxist economic historians interpret it as a neoliberal shift propelled by financial elites seeking speculative profit, thus locating its origins in forces external to and imposed from above upon the New Deal order. In contrast, recent U.S. historians view financialization as a direct outgrowth of the New Deal Order itself, arguing that New Deal liberals had promoted it from the 1950s onwards to meet the grassroots demands for material progress, with the 1970s representing its continuation or culmination. Both perspectives, however, tend to overlook the chaotic conjunctures U.S. capitalism faced in the 1970s, and hardly examine the discourse through which policymakers justified financialization and how key actors of the postwar political economy maneuvered.

This thesis offers an alternative explanation, drawing upon the Nixon administration’s pension reform discourses as revealed in administrative reports and records of congressional hearings. It argues that ERISA and pension fund financialization were devised as an industrial policy by Republicans to restructure and revitalize declining U.S. Fordism, and that industrial productivity lay at the core of their discourse. Indeed, plans to channel vast pension funds into long-term investment were conceived and discussed alongside proposals to make labor flexible by introducing individual retirement accounts. These initiatives were embedded within the administration’s broader macroeconomic vision to bolster American industry amid the “shock of the global,” marked by intensifying international competition and the rise of transnational speculation.

Financialization and labor flexibilization constituted a technocratic vision in which core pillars of economic security—retirement security and labor unionism—were traded away in favor of industrial productivity. Whereas the postwar “politics of productivity” presupposed a virtuous cycle between productivity and security, the Republican discourse in the early 1970s recast this politics by decoupling productivity from security and prioritizing the former as an end in itself. For this discursive campaign to succeed, Republicans foregrounded the “shock of the global” through two characteristic rhetorical styles. On the one hand, they justified their emergency measures by linking the crisis of U.S. Fordism to global structural changes with severe implications for U.S. hegemony. On the other hand, they broke away from the hubristic epistemology of earlier decades that fetishized postwar U.S., rather adopting a comparative political-economic approach that referenced capitalist competitors’ alternative models to concretize their vision.

As such, the “shock of the global,” as both structure and problem, was pivotal in the rise of technocratic political economy in late twentieth-century America. The tragedy of economic fetishism that still defines our era was begotten amidst the global crisis intrinsic to postwar industrial capitalism, even before the rise of neoliberal elites; financialization was merely one among its many repertoires.

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국문 초록 (Abstract)

본고는 연기금의 사례를 중심으로 1970년대 미국인의 경제적 삶이 금융화된 궤적을 새롭게 이해하려는 시도다. 1974년 통과된 '종업원퇴직소득보장법'(ERISA)은 뉴딜개혁 시기 '안정의 정치'의 산물로서 탄생한 노동자 연기금을 증권·모기지·벤처캐피탈 등 위험자산 투자에 정향시킨 것으로 악명이 높다. 본 주제에 대한 선행연구는 두 갈래로 나뉜다. 하나는 연기금을 비롯한 미국 사회경제의 금융화를 신자유주의적 전환으로 해석하며 그 기원을 뉴딜질서와는 이질적인 금융엘리트가 투기적 이윤을 추구한 데에서 찾는다. 즉, 금융화는 뉴딜질서의 외부와 위로부터 추동된 단절이라는 것이다. 다른 하나는 금융화를 뉴딜질서의 통치역량에 내재한 한계가 발현된 결과로 본다. 뉴딜자유주의자들이 아래로부터의 요청에 응답하고자 1950년대부터 금융화를 추진하였고, 1970년대 금융화는 그 연장선상에 있다는 주장이다. 두 연구경향은 공히 1970년대 초 미국자본주의가 마주한 혼란스러운 국면을 조명하지 않을 뿐더러, 당대 정책결정자들의 인식과 담론 그리고 이에 대한 전후 정치경제 주요 행위자들의 입장을 규명하지 않는다.

본고는 1969-1974년 사이 정책보고서에 드러난 닉슨 행정부의 연금개혁론과 이를 둘러싼 의회 공청회 논의에 기초하여 대안적 설명을 제시한다. ERISA 혹은 연기금 금융화는 1970년대 초 공화당과 닉슨 행정부 주도의 정치경제 프로그램으로서 고안되었으며, 이때 산업생산성이야말로 엘리트들이 몰두한 문제요 그들이 제시한 담론의 중심에 있었다. 연기금 금융화는 미국 산업을 재구조화하는 산업정책의 일환으로서 고안되었다. 구체적으로, 방대한 연기금을 이용해 장기투자를 증진하려는 기획은 개인형 연금계좌 설립을 통한 노동유연화와 쌍을 이루듯 함께 논의되었으며, 두 의제는 국제적 경쟁과 초국가적 투기라는 ‘글로벌의 충격’에 맞서 미국 산업에 공급중심적 부양을 주려는 닉슨 행정부의 거시경제적 비전에 배태되어 있었다.

금융화와 노동유연화는 각각 퇴직 후 복지와 노동조합주의라는 경제적 안정 체계의 골자를 허물어서라도 산업생산성을 되찾으려는 기술관료적 기획이었다. 전후 ‘생산성의 정치’가 생산성과 안정의 선순환을 전제하던 것에 비하면, 1970년대 초 공화당의 담론은 생산성을 저 순환으로부터 분리해내어 특권화함으로써 ‘생산성의 정치’에 변형을 가져왔다. 이러한 전환은 미국 산업이 당면한 위기들만큼이나 글로벌한 담론형식에 힘입어 구성력을 발휘할 수 있었다. 한편으로, 공화당 정책결정자들은 미국 포드주의 생산의 위기가 국제적 경쟁과 초국가적 투기자본의 대두라는 글로벌 구조변동과 결부되었음을 강조하며 비상한 긴급조치의 타당성을 주장했다. 다른 한편, 근대화론식의 오만한 인식론과 결별하며, 새로운 구상을 구체화하고 수사적 효과를 발휘하기 위해 자본주의 경쟁국의 대안적 모델을 참조하는 비교경제론적 접근을 취하기도 했다. 종합하자면, 구조이자 문제로서 ‘글로벌의 충격’은 20세기 후반 미국에서 기술관료적 정치경제가 헤게모니를 얻는 데 결정적으로 작용하였다. 신자유주의 엘리트가 대두하기 전부터 전후 산업자본주의 본연의 글로벌 위기 속에 경제제일주의라는 우리 시대의 비극이 시작되었으며, 금융화는 그 레퍼토리 중 하나였다고 하겠다.

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본고는 연기금의 사례를 중심으로 1970년대 미국인의 경제적 삶이 금융화된 궤적을 새롭게 이해하려는 시도다. 1974년 통과된 '종업원퇴직소득보장법'(ERISA)은 뉴딜개혁 시기 '안정의 정치'의 ...

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