정치 주도형 교통정책 수립 특성 연구 : 철도 지하화 사업을 사례로 = Characteristics of Politically Led Transport Policy-making:A Case Study of Railway Undergrounding Projects in Korea

국문 초록 (Abstract)

교통정책은 일반적으로 교통 문제, 정책 해법, 정치적 역학이 균형을 이루며 수립된다. 그 과정에서 다수 이해관계자의 참여, 협의적이고 협력적인 내용 구성, 순차적 진행, 중장기적 접근 같은 특성이 나타난다. 그러나 정치적 논리가 문제 상황과 정책적 효과보다 지배적인 영향을 끼쳐 수립되는 교통정책도 존재한다.
정치 주도형 교통정책은 정책적 우선순위보다 정치인의 이해관계에 따라 상징성이 강조되는 등 일반적인 정책 수립과 다른 특성을 보인다. 이런 특성으로 인해 정치 주도형 교통정책은 비판받아 왔다. 예컨대 의정부 및 용인 경전철이나, 선거용 도로 신설 정책들은 ‘졸속’, ‘토건 사업’, ‘혈세 낭비’ 등의 수식어로 실효성에 의문이 제기되어 왔다.
정치 주도형 교통정책에 대한 관념적 인식에 비해, 구체적인 개념, 수립 방식이나 특성은 명확히 정립되지 않았다. 이에 따라 학술적 토대의 논의나 개선책 도출이 어렵다. 그동안 교통학은 정책 수립 과정을 기술·경제적 요인 중심으로 설명해 왔으며, 정치적 변수는 상당 부분 이론적 공백으로 남아 있다.
이를 해소하고자 이 연구는 철도 지하화 특별법을 사례로 정치 주도형 교통정책 수립 과정과 특성을 분석하였다. 이 법은 그 명칭에서 알 수 있듯이 일반적인 정책 수립 과정에서 이탈한 형태이다. 또한 대규모 예산 소요, 비가역적인 대형 건설, 장기적이며 전국적인 영향 범위 등 교통정책의 핵심 특징을 포함하고 있어 사례로서 대표성이 높다. 정치적 요인이 어떻게 문제 상황과 정책적 논의를 압도했는지 분석하기 위해 다중흐름모형을 활용하였다. 이 분석틀은 ‘정치 흐름’을 명시적 변수로 포함해 정책 과정을 설명하며, ‘문제 해결형’과 ‘정치 주도형’ 정책을 구분할 수 있는 이론적 기반을 제공한다. 여기에 텍스트마이닝을 접목하여 광범위한 공개 데이터를 분석함으로써 해석의 객관성을 높였다.
분석 결과, 철도 지하화 특별법은 다음과 같은 수립 과정으로 인해 정치 주도형 교통정책으로 규정할 수 있다. (1) 정책의 창이 정치 흐름에서 발생하고, (2) 정책선도자가 정치인이며, (3) 정치의 흐름이 독자적으로 정책을 산출하였다. 이에 따른 특성으로 첫째, ‘문제 식별 후 정책 대응’의 일반적인 교통정책 수립 방향성을 따르지 않는다. 둘째, 정책 흐름에서 축적된 교통에 대한 지식 활용은 낮은 반면, 상징성, 선거 전략, 입법 쟁점, 단기·가시적 성과 같은 정치적 고려가 우선되었다. 셋째, 정치인의 주도 아래 이해관계자 참여가 제한되고, 일방적이고 일괄적인 방식으로 추진되었다.
이렇듯 본 연구는 정치 주도형 교통정책의 특성을 분석함으로써, 교통정책 연구에서 정치적 변수의 내재화 가능성을 제시하고, 기존 교통정책 유형을 확장하기 위한 이론적 기반을 제공한다. 또한 정치적 요인이 정책의 타당성과 수용성에 미치는 영향을 고려한 실증적 분석의 필요성을 시사한다. 향후 본 연구가 교통정책의 정치적 맥락을 탐구하는 후속 연구의 기반이 되기를 기대한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Transport policies are formulated through the balanced interaction of
transport problems, policy solutions, and political dynamics. Typical transport
policy-making is characterized by multi-stakeholder participation, consultative
and collaborative content development, sequential processes, and long-term
approaches. However, there are instances where political forces exert
disproportionate influence over problem and policy in transportation
policy-making.
Politically led transport policies prioritize politicians' interests over policy
consideration, resulting in characteristics that differ from typical transport
policy-making. Examples of such characteristics include political symbolism,
which has drawn criticism. For instance, the construction of Uijeongbu and
Yongin light rail systems and various road construction policies that appear
as election pledges have been questioned for their effectiveness, and been
labeled as "rushed," "vanity projects," and "waste of taxpayers' money."
Despite widespread social awareness of politically led transport policies,
their specific concepts, formation processes, and characteristics remain
undefined. This makes it difficult to discuss these policies academically or
derive improvement measures. Transport studies have traditionally explained
policy-making processes based on techno-economic analysis, leaving the
incorporation of political variables largely as theoretical gaps.
To address this gap, this study analyzes the policy-making process and
the characteristics of politically led transport policies using the Special Act
on Railway Underground Construction as a case study. This special act
represents a departure from conventional policy-making, as evidenced by its
special legislation format. It is also representative of transport policies,
featuring large budget requirements, irreversible and long-term impacts of
major infrastructure construction, and national influence. The multiple streams
framework is employed to analyze how political factors overwhelm problems
and policy alternatives. The framework is suitable for this task because it
explicitly incorporates the "political stream" in the analysis. It also provides
a framework capable of distinguishing between "problem-solving" and
"politically led" policies according to patterns that emerge in the
policy-making process. Text mining was used to enable the examination of
extensive public data, and to provide a quantitative basis, resulting in
enhanced objectivity of result interpretation.
The study confirms that the Special Act can be classified as a politically
led transport policy. Specifically, (1) the policy window opened in the
political stream, (2) policy entrepreneurs consisted of politicians, and (3) the
political stream successfully produced policy outcomes independently without
significant coupling with problem and policy streams. The resulting
characteristics include: first, a departure from the "problem identification
followed by policy response" logic employed by typical transport
policy-making; second, low knowledge utilization, with political
considerations such as symbolism, electoral advantages, legislative issues, and
short-term visible outcomes overwhelming transport-specific considerations;
third, politician-led processes that limit stakeholder participation and pursue
sweeping and unilateral policy-making.
The implications of these results include the following. The study
presents pathways of internalizing previously exogenous political variables in
transportation policy research. It provides a theoretical foundation for
expanding existing transport policy typologies. It also suggests the necessity
of empirical analysis considering the impact of political factors on policy
effectiveness and acceptability. It can be expected that this research may
serve as a foundation for future studies furthering the understanding of
political contexts of transport policies.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서론 1
• 제 1 절 연구의 배경 및 목적 1
• 제 2 절 연구의 대상 및 방법 2
• 제 2 장 문헌고찰 4
• 제 1 절 교통정책 수립에 관한 선행연구 4
• 제 2 절 시사점 및 연구 차별성 7
• 제 3 장 연구 방법 9
• 제 1 절 다중흐름모형 9
• 제 2 절 텍스트마이닝 13
• 제 4 장 분석 자료 18
• 제 1 절 자료 수집 18
• 제 2 절 기초통계 분석 20
• 제 5 장 다중흐름모형 분석 결과 22
• 제 1 절 문제 흐름 분석 결과 22
• 제 2 절 정치 흐름 분석 결과 29
• 제 3 절 정책 흐름 분석 결과 33
• 제 4 절 정치 주도형 교통정책 수립 과정 및 특성 37
• 제 6 장 결론 43
• 제 1 절 연구 결과 요약 43
• 제 2 절 연구 시사점 44
• 참고문헌 46
• Abstract 57