중일전쟁 초기 振濟委員會 설립과 국민정부의 난민 정책 : ‘抗戰建國’을 위한 ‘積極救濟’와 난민 동원 = The Establishment of the Relief Committee and the Refugee Policy of the Nationalist Government of China during the Initial Phase of the Second Sino-Japanese War

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study examines the nature of the the Nationalist Government of China’s wartime refugee policy, with a focus on the establishment and activities of the Relief Committee(振濟委員會) during the early phase of the Second Sino-Japanese war. A representative slogan of the Second Sino-Japanese war is “Resistance against Japan and national reconstruction”(抗戰建國), expressing the determination to resist Japan while simultaneously rebuilding the naiton. The Relief Committee, which was responsible for the refugee policy, promoted the slogan, “Proactive Relief”(積極救濟), as a means to achieve the goals of “Resistance against Japan and national reconstruction”. This indicates that the refugee policy did not merely aim to provide humanitarian relief to refugees, but also sought to mobilize them to participate in the process of nation-building. Accordingly, many refugees who were assisted by the Committee were mobilized to sites of national reconstruction in line with the principles of “Proactive Relief.”
It is difficult to determine the exact number of refugees due to the nature of wartime conditions. However, most existing studies estimate that during the Second Sino-Japanese War, the number of refugees in China ranged from approximately 60 to 90 million. This figure indicates that nearly 20 percent of the total population was displaced and reduced to refugee status. Given the scale of displacement, the effective management of the refugee crisis inevitably became a critical challenge for the Nationalist Government of China in its prosecution of the war. Furthermore, the refugee situation was further complicated and intensified by the large-scaled population movements that occurred alongside the wartime relocation of the Nationalist Government itself.
After its establishment, the Relief Committee undertook a systematic reorganization of the existing refugee relief process. This process was divided into two main components: relief and transportation. To implement these tasks, the Committee established separate subcommittees for each function. The entire country was divided into relief zones(救濟區), and within each zone, refugees were provided with aid. Subsequently, they were transported to designated safe areas via a structured transport network(運送網). This network functioned not only as a system of transportation routes linking various areas under Nationalist control, but also served as a network of refugee camps.
In doing so, the Relief Committee centralized responsibilities that had previously been handled by various actors, thereby unifying the refugee relief process. A clear example of this centralization was the issuance of refugee identification tags(難民證)—a form of identification that allowed for the individual tracking of refugees—by the Committee alone.
Refugees who relocated to relief zones were not merely passive recipients of charity. Under the principle of “Proactive relief”, they were mobilized as contributors to national reconstruction through productive labor. After the initial relief phase, refugees were drawn into both political and economic mobilization. Political mobilization, primarily through education, aimed to reinforce refugees’ loyalty to the Nationalist Government and to prevent those returning to their hometowns from collaborating with the Japanese military or puppet regimes. Economic mobilization, on the other hand, reflected the policy emphasis on “Proactive Relief” and was intended to support wartime rear-area development. In addition to various forms of manual labor, refugees were assigned to industrial production through employment placement, or relocated to reclaim wasteland for agricultural production. In this way, the Nationalist Government sought to utilize refugees not only as recipients of relief but also as a labor force to enhance wartime productivity.
The refugee policy of the Nationalist government, implemented primarily through the Relief Committee, was characterized by its strategic focus on the utilization and mobilization of refugees based on their utility. For the Nationalist government, the Second Sino-Japanese War was not only a time of resistance but also an opportunity for state reconstruction. Refugees assisted by the Relief Committee were mobilized for wartime rear-area production, contributing to economic development and increased productivity. The wartime period thus represented a phase of state-rebuilding for China. Moreover, the widespread wartime mobilization provided the Chinese population with a shared experience that helped foster a sense of national unity. In this context, the Relief Committee’s efforts to treat refugees not merely as recipients of humanitarian aid but as participants in national mobilization highlight a critical aspect of the Nationalist government's wartime strategy.

국문 초록 (Abstract)

본고는 중일전쟁 초기 國民政府의 난민 정책과 그 주요 실행 주체였던 振濟委員會(이하 ‘振濟委’)의 설립과 활동을 중심으로, 戰時 난민 정책의 성격을 고찰하였다. 중일전쟁 기간을 대표하는 표어는 ‘抗戰建國’이었다. 곧, 일본에 抗戰하면서 동시에 국가를 재건[建國]하겠다는 의지의 표현이었다. 그중 난민 정책을 담당했던 정부기관인 振濟委에서 ‘抗戰建國’을 이루기 위한 방법으로 제창한 표어가 ‘積極救濟’였다. 이는 난민에게 인도적 차원의 구제만을 행하지 않고, 난민 또한 ‘建國’의 과정에 참여하도록 이끌고자 하는 목적을 드러내는 바였다. 그러므로, 振濟委를 통하여 구제된 다수의 난민은 ‘積極救濟’의 방침에 따라 ‘抗戰建國’을 위한 현장으로 동원되었다.
1937년 7월 7일 盧溝橋事件으로 본격화된 전쟁은 1945년 9월 9일 중국 주재 일본군이 南京에서 항복 문서에 조인하면서 종결되었다. 개전한 지 반년도 안 된 시점에서 수도 난징은 함락되었고, 국민정부는 重慶으로 정부를 이전하여 충칭은 戰時 임시 수도로서 기능하게 되었다. 근대 이래 중국의 중심이 동남 연해에서 서남 내륙으로 옮겨진 중대한 전환점이었다. 전쟁의 장기화와 전국적인 戰場 확산에 더하여, 중심지가 동남 연해에서 서남 내륙으로 이동하게 되면서 전례 없는 규모의 난민이 발생하였다.
정확한 수치는 전시 상황이었기에 파악하기 어렵지만, 대부분의 선행연구는 전쟁 기간 중 중국 내 난민의 규모를 대략 6,000~9,000만 명으로 추산하였다. 당시 중국 인구를 기준으로 약 20%의 인구가 난민 상태로 전락하였기에, 그 규모를 고려할 때 난민 문제의 적절한 처리 여부는 국민정부의 抗戰 수행에 있어서 매우 중요한 과제가 될 수밖에 없었다. 게다가 전쟁으로 발생한 난민과 더불어, 국민정부의 정부 이전으로 정부를 따라 대규모의 인구가 함께 이동하였기에 난민 문제는 한층 더 복잡하고 시급한 사안이 되었다.
振濟委는 이처럼 중대한 전쟁 난민 문제를 통일적으로 처리하기 위하여 설립된 기구였다. 南京國民政府의 성립 이래로 이미 정부 산하의 구제기관은 존재하였다. 또한, 중일전쟁 개전 이후인 1937년 9월, 전쟁 난민을 위한 정부 산하의 구제기관으로 非常時期救濟難民委員會(이하 ‘非常委’)가 별도로 설립되어, 기존에 설립되었던 振務委員會(이하 ‘振務委’)와 1938년 4월까지 병존하였다. 민간 자선단체 외에도, 국민정부 산하에 한정하더라도 다수의 구제기관이 혼재된 상황이었다. 그러므로 국민정부는 난민 구제의 역량을 제고하고 업무 수행의 통일성을 강화하기 위하여 振濟委를 새로 설립하게 된 것이다. 곧. 1938년 4월 振濟委의 설립 이전 각종 기관이나 단체에서 산발적으로 구제되거나 동원되었던 난민들에게 하나의 통일된 지도를 받게 만들고자 한 것이다.
振濟委의 보고에 따르면 1938년 4월 설립 이후 구제한 난민은 약 700만 명이었다. 구제한 난민은 어떻게 구제되었으며, 구제 이후 어떻게 되었는가. 먼저, 振濟委는 기존 난민 구제 프로세스를 체계적으로 정비하였다. 크게 구제와 운송 두 가지 측면으로 나뉘어 진행된 구제 프로세스는 각 부문에 별도의 위원회를 설립하여 실행되었다. 구제는 振濟委에 흡수 통합된 非常委가 담당했고, 운송은 難民運送配置委員會(이하 ‘運送委’)가 담당했다. 전국을 救濟區로 구획하여 각 구제구 별로 非常委가 별도의 지부를 설치하여 난민을 구제하면, 구제구부터 안전지대까지 이어지는 運送網을 통하여 運送委가 난민을 운송하는 방식이었다. 운송망은 국민정부 통치구역을 잇는 교통로의 역할과 함께 난민 수용소의 역할을 담당했다. 이 과정에서도 振濟委는 이전까지 다양한 주체가 나누어 맡았던 운송 사무를 運送委에만 전담시키며 난민 구제 프로세스에 통일성을 가하려 하였다. 난민 개개인을 식별할 수 있는 명찰[符號]인 難民證의 발급 주체 또한 振濟委 하나로 통일시킨 바가 이를 잘 드러내는 사례이다.
안전지대로 이동한 난민은 ‘積極救濟’ 원칙에 따라 시혜만을 받는 존재가 아닌, 국가 재건을 위한 생산 노동의 擔持者로 동원되었다. 구제 이후의 난민은 1939년 6월 국민정부 선전부의 문건에서 발견할 수 있었던 ‘敎’와 ‘用’으로 요약될 수 있는 정치와 생산 두 방면에 동원되었다. ‘敎’에 해당하는 교육을 통한 정치 동원은 국민정부에 대한 충성심을 확고하게 하는 목적과 더불어, 본적지로 돌아가는 난민들이 현지의 일본 및 괴뢰정부에 협조하는 것을 방지하기 위한 것이었다. ‘用’에 해당하는 생산 동원은 주로 戰時 후방 건설을 목표로 적극 장려된 난민 구제의 방책이자 ‘積極救濟’의 표본과도 같은 방식이었다. 각종 노역 외에도 난민 직업 배정[職業介紹]을 통한 공업 생산 현장으로의 투입과 식량 생산을 위한 황무지 개간 이주(移墾)가 그 사례이다. 이처럼 국민정부는 난민을 구제함과 동시에 그들을 노동력으로 활용하여 戰時 생산력을 높이려 하였다.
振濟委를 중심으로 시행되었던 국민정부의 난민 정책은 당시 난민의 所用을 파악하여 이들을 활용하고 동원하고자 하였던 점에서 그 특징과 의의가 있다. 국민정부에게 중일전쟁, 곧 ‘抗戰’의 시기는 곧 ‘建國’의 시기였으며, 이는 ‘抗戰建國’이라는 표어에서 드러나는 바이다. 국민정부는 振濟委를 통하여 구제한 난민을 戰時 후방 생산에 활용하여 후방의 경제 건설과 생산력의 증가를 도모하였다. 중일전쟁 기간은 중국에게 국가 재건설(state-rebuilding) 시도 기간으로 평가할 수 있다. 특히, 중일전쟁 시기의 戰時 동원은 중국인에게 공통적인 경험을 제공함으로써 전국가적인 인식을 형성하는 계기가 되기도 했다. 이러한 점에서 전쟁 난민을 인도적 구제 대상의 차원이 아닌 동원의 대상으로 파악하여 그들을 ‘활용’하고자 하였던 振濟委의 활동은 중일전쟁 시기 국민정부의 抗戰 전략을 이해하는 데 도움을 줄 것이라 기대한다.

목차 (Table of Contents)

• 머리말 1
• Ⅰ. 振濟委員會의 설립과 난민 구제 체제의 정비 8
• 1. 조직 개편과 구제 업무의 통일성 강화 11
• 2. 난민 구제 프로세스의 체계화 22
• Ⅱ. ‘積極救濟’를 통한 ‘抗戰建國’ 30
• 1. ‘敎’: 전시 교육과 난민 동원 32
• 2. ‘用’: 전시 생산과 난민 동원 41
• 맺음말 50
• 참고문헌 54
• 부록 62
• Abstract 63
• 표 목 차
• [표 1] 17
• [표 2] 17
• [표 3] 19
• 그 림 목 차
• [그림 1] 46