지방자치단체장의 리더십과 정책승계의 관계에 관한 연구 : 세종특별자치시의 문화 정체성 확립 정책을 중심으로 = A Study on the Relationship between the Leadership of Local Government Heads and Policy Succession : Focusing on the policy of establishing cultural identity of Sejong City

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study examines the relationship between the leadership of local government heads and policy succession, focusing on the policies promoted by Sejong City to establish the cultural identity of the city with 'Hangul' as a key keyword. When the head of a local government and a ruling party are replaced through an election, a large change in policy can occur, and in this study, it was believed that the policy was succeeded rather than cut off, which intrigued the researcher.
The research question is 'How did the difference in leadership of the head of the organization affect the succession of the cultural policy of Sejong City?' and the independent variable is the leadership of the head of the local government and the dependent variable is the succession of the policy to establish cultural identity. The study was conducted as a qualitative study by utilizing document data such as reports and media reports prepared by organizations such as Sejong City Hall, and interviews with related parties.
Regarding leadership, an independent variable, the heads of organizations to be studied were Lee Chun-hee, the 2nd and 3rd mayor of the city, and Choi Min-ho, the 4th mayor of the city. In addition, based on the three criteria of ease of comparison between types, theoretical background and abundance of prior research, and importance in real administration, we selected four types of leadership: democratic leadership, procedural leadership, charismatic leadership, and entrepreneurial leadership, and analyzed the types of leadership that the two heads of local governments strongly exercised. As a result of the analysis, it was confirmed that Mayor Lee Chun-hee demonstrated democratic and procedural leadership, and Mayor Choi Min-ho demonstrated strong charismatic leadership and entrepreneurial leadership.
Regarding the succession of the policy, which is a dependent variable, only those promoted by each municipal government using a dedicated organization in Hangeul field were selected. In particular, the policy of the Lee Chun-hee administration was analyzed focusing on the '2021 Basic Plan for Creating a Hangul Love City', and the policy of the Choi Min-ho administration was analyzed focusing on the 'City of Culture Creation Plan of Sejong City(2025-2027)’. Prior to the analysis, we looked at the policy change theory of Hogwood & Peters(1983) and considered that the case of this study is close to policy succession among the types of policy change, especially nonlinear succession. Policy succession refers to changes in projects, organizations, and budgets that are the means of policy while maintaining basic policy goals, among them, nonlinear succession refers to changes in existing policies, goals, characteristics, and organizational forms. Therefore, the case of this study is considered to be a nonlinear succession when the policy and project goals, characteristics, organizational and budget forms change in the detailed business unit while maintaining the basic goal of establishing an identity centered on Hangeul.
As a result of the analysis, the change in the leadership of the group leader changed Sejong City's policy to establish cultural identity as follows. First, in terms of the goals and characteristics of policies and projects, the 'weak goal consciousness' was changed to the 'strong goal consciousness' and the 'internal center' was changed to the 'external center'. Second, in terms of the form of organization and budget, 'small scale' was changed to 'large scale' and 'simple' was changed to 'diversity'. In particular, it was notable that not only the size but also the organization's promotion system and types of budget were diversified. In addition, it was confirmed that the basic policy goals were not shaken, and that the color became stronger as the goal consciousness was strengthened, and the above changes in detailed business units were related to the transformation of democratic and procedural leadership into charismatic and entrepreneurial leadership.
By recording the cases of cultural policy succession in Sejong City, this study becomes an experience story that has maintained "continuity and stability" in the face of regime change. It is also significant in that it is a data that specifically explains the impact of leadership on policy. Due to the nature of qualitative research, there are limitations in that the subject of interviews or researchers can intervene, and it is also possible to analyze factors other than leadership as variables or to follow-up studies to find out whether policy succession continued even after the temporal range of this study.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 지방자치단체장의 리더십과 정책승계의 관계를 알아보는 연구로, 세종특별자치시가 ‘한글’을 핵심 키워드로 하여 도시의 문화 정체성을 확립하고자 추진하는 정책들을 중심으로 분석을 진행했다. 선거를 통해 지방자치단체장과 집권 정당이 교체되는 경우 큰 폭의 정책변동이 나타날 수 있는데, 본 연구의 사례에서는 정책이 단절되기보다 승계되는 모습이 나타났다고 여겨져 연구자의 흥미를 유발했다.
연구 문제는 ‘단체장의 리더십 차이가 세종시 문화정책의 승계에 어떤 영향을 주었는가?’로, 독립변수는 지방자치단체장의 리더십이며 종속변수는 문화 정체성 확립 정책의 승계이다. 연구는 세종시청 등 기관에서 작성한 보고서와 언론보도 등 문서 자료, 관계자들과의 면담을 통한 인터뷰 등을 활용해 질적 연구로 진행했다.
독립변수인 리더십과 관련하여 연구 대상이 되는 단체장을 시정 2·3기 이춘희 시장과 시정 4기 최민호 시장으로 정했다. 또한 유형 간 비교의 용이성, 이론적 배경 및 선행연구의 풍부함, 현실 행정에서의 중요성이라는 3가지 기준을 바탕으로 민주적 리더십, 절차적 리더십, 카리스마적 리더십, 기업가형 리더십이라는 4가지 리더십 유형을 선정하고 두 지방자치단체장이 강하게 발휘한 리더십 유형을 분석했다. 분석 결과 이춘희 시장은 민주적 리더십과 절차적 리더십을, 최민호 시장은 카리스마적 리더십과 기업가형 리더십을 강하게 발휘한 지도자인 것을 확인할 수 있었다.
종속변수인 정책의 승계와 관련하여 각 시정에서 추진한 정책 중 한글 분야 전담 조직을 활용해 추진한 것만을 대상으로 정했다. 특히 이춘희 시정의 정책은 ‘2021년 한글사랑도시 조성 기본계획’을, 최민호 시정의 정책은 ‘세종특별자치시 문화도시 조성계획(2025~2027)’을 중심으로 분석했다. 분석에 앞서 Hogwood & Peters(1983)의 정책변동론을 살펴보았으며 본 연구의 사례는 정책변동의 유형 중 정책승계, 그중에서도 비선형적 승계에 가깝다고 보았다. 정책승계란 기본적 정책목표를 유지하면서도 정책의 수단에 해당하는 사업·조직·예산 등에 변화가 일어나는 것을 말하며, 그중 비선형적 승계란 새 정책이 기존 정책과 목표, 특징, 조직의 형태 등에서 달라지는 것을 말한다. 따라서 본 연구의 사례는 한글을 중심으로 정체성을 세우겠다는 기본적 목표를 유지한 가운데, 세부 사업 단위에서 정책·사업의 목표와 특징, 조직·예산 등의 형태가 달라진 경우로 비선형적 승계에 해당한다고 본 것이다.
분석 결과 단체장 리더십의 변화는 세종시의 문화 정체성 확립 정책을 다음과 같이 변화시켰다. 첫째 정책·사업의 목표와 특징 측면에서 ‘약한 목표 의식’이 ‘강한 목표 의식’으로, ‘내부 중심’이 ‘외부 중심’으로 변화했다. 둘째 조직·예산 등의 형태 측면에서 ‘소규모’가 ‘대규모’로, ‘단순’이 ‘다양’으로 변화했다. 특히 규모뿐 아니라 조직의 추진 체계와 예산의 종류가 다양화된 점이 눈에 띄었다. 아울러 기본적 정책목표에는 흔들림이 없었으며 오히려 목표 의식 강화에 따라 색채가 더욱 짙어졌음을 확인했고, 위와 같은 세부 사업 단위에서의 변화는 민주적·절차적 리더십이 카리스마적·기업가형 리더십으로 변화한 것과 관련성이 있음을 확인할 수 있었다.
본 연구는 세종시에서 나타난 문화정책 승계의 사례를 기록함으로써 정권의 교체에도 ‘연속과 안정’을 지켜낸 하나의 경험담이 된다. 또한 리더십이 정책에 미치는 영향을 구체적으로 설명한 자료라는 점에서 의의가 있다. 질적 연구의 특성상 인터뷰 대상이나 연구자의 주관이 개입할 수 있다는 점 등의 한계가 있으며, 리더십 외 다른 요인들을 변수로 한 분석이나 본 연구의 시간적 범위 이후에도 정책승계가 계속되었는지를 알아보는 후속 연구 등도 가능할 것으로 보인다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1장 서론 1
• 제 1절 연구 배경 및 문제 1
• 제 2절 연구 방법 및 대상 4
• 제 2장 이론적 배경 및 선행연구 검토 6
• 제 1절 정책변동 이론과 선행연구 6
• 1. 정책변동 6
• 2. 정책승계 10
• 제 2절 리더십 이론과 선행연구 14
• 1. 민주적 리더십 14
• 2. 절차적 리더십 18
• 3. 카리스마적 리더십 20
• 4. 기업가형 리더십 25
• 제 3절 리더십과 정책변동의 관계에 대한 선행연구 29
• 1. 정부 전환기의 정책변동 29
• 2. 서울시 뉴타운 정책변동의 특성 30
• 제 4절 이론적 배경 및 선행연구 검토 결과 32
• 제 5절 세종특별자치시의 문화 정체성 확립 정책 34
• 1. 추진 배경 34
• 2. 추진 경과 35
• 3. 주요 내용 37
• 제 3장 연구설계 48
• 제 1절 연구의 분석틀 48
• 제 2절 자료수집 방법 50
• 제 4장 분석 결과 53
• 제 1절 지방자치단체장의 리더십 53
• 1. 시정 2·3기의 리더십 53
• 2. 시정 4기의 리더십 62
• 3. 소결 73
• 제 2절 문화 정체성 확립 정책의 승계 75
• 1. 정책·사업의 목표와 특징 75
• 2. 조직·예산 등의 형태 82
• 3. 소결 90
• 제 5장 결론 91
• 제 1절 분석 결과의 요약 91
• 1. 기본적 정책목표의 유지 91
• 2. 정책 수단의 변화 92
• 제 2절 의의 및 시사점 93
• 1. 문화정책 승계의 사례를 기록 93
• 2. 리더십이 정책에 미치는 영향을 설명 93
• 제 3절 분석 결과의 한계 95
• 참고문헌 97
• Abstract 102