해양경찰청의 해양영역인식(MDA) 정책의제 설정 과정 연구 : Kingdon의 다중흐름모형을 중심으로 = A Study on the Agenda-Setting Process of the Maritime Domain Awareness (MDA) Policy in the Korea Coast Guard:Applying Kingdon’s Multiple Streams Framework

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study examines how the Korea Coast Guard (KCG) shaped the agenda of Maritime Domain Awareness (MDA) policy and identifies the structural conditions that facilitated or hindered the process of formal policy agenda-setting. While MDA has emerged as a pivotal concept in global maritime security, emphasizing real-time monitoring, data fusion, and anticipatory responses to maritime threats, the institutionalization of MDA in Korea has encountered considerable challenges. Notably, the Korean MDA agenda experienced phases of stagnation due to legal and institutional limitations, followed by a rapid transition to formal adoption under the Yoon Suk-yeol administration. This research investigates these dynamics through the lens of Kingdon’s Multiple Streams Framework (MSF), integrating real-world policy episodes and structural constraints to explain the rise of MDA as a national policy issue.
The MSF theoretical model explains that policy windows open when three streams—problem, policy, and politics—converge at critical moments. Applying this model, the research reveals that the MDA policy window in Korea was not the result of a linear policy process but rather a unique confluence of escalating maritime security threats (such as illegal Chinese fishing and gray-zone operations), the maturation of internal policy alternatives by the KCG, and a favorable political climate under a new administration. The KCG played a central role as a policy entrepreneur, actively framing the problem, refining policy alternatives, and mobilizing political support to open the policy window.
Methodologically, this study adopts a qualitative approach, combining document analysis and case-based interpretation of the KCG’s MDA policy development. By tracking policy shifts across multiple political periods and referencing legislative attempts—such as the 2020 failure of the Coast Guard Act amendment and the eventual 2022 designation of MDA as a national agenda—this study demonstrates how policy inertia can be overcome through institutional entrepreneurship.
The research further identifies three major findings. First, the “problem stream” became increasingly salient with rising maritime incidents involving foreign actors, shifts in maritime strategy in neighboring states, and geopolitical tensions in the Indo-Pacific. Second, the “policy stream” was activated through internal KCG planning documents and early-stage institutional frameworks, such as the MDA Basic Plan and interagency coordination efforts. Third, the “political stream” provided crucial momentum through the advent of a new presidential administration that included MDA as a core national security agenda item.
Significantly, the opening of the policy window was institutionalized through the revision of the Coast Guard Act, which clarified the legal definition of maritime security information and provided the KCG with a statutory basis for data collection and integration (Article 2, 5, and 18 of the revised Act). This legislative success marked a turning point in Korean maritime policy, signaling the formalization of MDA governance and reinforcing the KCG's authority in interagency coordination.
Beyond its empirical findings, the study contributes to policy science in three key ways. First, it extends the application of MSF to the underexplored maritime policy domain, offering a theoretical lens through which maritime governance and security agendas can be analyzed. Second, the research provides a concrete case of how policy entrepreneurs in a bureaucratic agency can mobilize internal expertise and external political shifts to overcome institutional inertia. Third, the study critically engages with the limitations of MDA policy, emphasizing the need for sustained legal reform, technological modernization (e.g., transition from HUMINT to TECHINT), and the establishment of a centralized information fusion center.
Lastly, this study proposes two legislative priorities for advancing MDA governance in Korea: (1) restructuring the KCG’s internal information capabilities through the creation of a Maritime Information Fusion Center, and (2) institutionalizing a national control tower under the National Security Office to coordinate maritime-related functions across the Ministry of Oceans and Fisheries (economic interests), the Navy (military security), and the KCG (maritime law enforcement and disaster response). These recommendations aim to elevate MDA from a reactive monitoring tool to a proactive national strategy for maritime security and sovereignty.
In sum, this research provides a detailed case study of how strategic framing, institutional entrepreneurship, and political opportunity can intersect to advance a complex and technologically intensive policy agenda. The Korean MDA experience offers valuable insights for other middle-power maritime nations seeking to navigate the intricate terrain of maritime governance under conditions of regional instability and institutional fragmentation.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 해양경찰청이 주도한 해양영역인식(Maritime Domain Awareness, 이하 MDA) 정책이 대한민국의 공식 정책 의제로 설정되기까지의 전 과정을 Kingdon의 다중흐름모형(Multiple Streams Framework, 이하 MSF)에 따라 분석한 것이다. 최근 몇 년간 급변하는 국제 해양질서 속에 중국의 서해상 회색지대(Gray Zone) 전략으로 공세적 활동이 빈번히 발생함에 따라, 한국의 해양영역 감시 역량 제고는 국가안보 차원의 핵심 의제로 부상하고 있다. 이러한 배경에서 해양경찰청은 기존의 치안 중심의 해양정보 활동뿐만 아니라, 위성·드론 등 감시자산을 활용한 기술 기반 해양정보 역량을 강화하고 국제 해양안보 협력의 핵심 주체로서의 위상을 정립하려는 정책을 추진해 왔다.
본 연구는 정책문제의 흐름(Problem Stream), 정책대안의 흐름(Policy Stream) 및 정치의 흐름(Political Stream) 과정에 대하여 분석한다. 먼저 정책문제의 흐름에서는 중국의 지속적인 불법조업 행위, 서해상 선란1·2호 해상구조물과 대형 부표 설치 등에 대한 초점 사건들로 정책문제의식이 강화된 과정을 분석한다. 일련의 해양안보 위기 상황을 계기로 해양경찰청과 국가안보 분야 정책 공동체는 대한민국의 MDA 체계 구축의 필요성을 제기하였고 이는 정책대안으로 구체화되었다. 이어서 정책대안의 흐름에서는 2019년 해양경찰청이 수립한 미래발전전략에서 MDA를 핵심 어젠다로 도입한 것을 출발점으로, 2021년 해양경비법 일부개정 추진 과정을 분석한다. 그러나 행정안전부와 기획재정부의 반대, 국회의 입법화 공감대 부족으로 해양경비법 일부개정은 무산되었다. 이러한 과정은 정책대안의 기술적 실행 가능성과 가치 수용성 측면에서 한계를 드러내는 사례로 볼 수 있다. 이후 정치의 흐름 변화로서 2022년 새 정부 국정과제로 해양경찰청의 MDA 정책 추진이 명시되어, 정책 창이 열릴 수 있는 정치적 결정이 이루어졌다. 또한 국제정치 환경의 변화로서 한미일 인도-태평양 전략 합의에 따른 국제 MDA 협력 강화 과제는 정치적 흐름을 강화하는 배경으로 작용하였다. 그 결과, 해양경찰청(MDA 추진 TF팀)의 정책선도자의 역할 수행으로 2025년 해양경찰청 소관법령인 해양경비법 개정되어 MDA 정책 수행을 위한 해양경비정보 범위 명확화 및 정보 수집 근거 등 제도화가 이루어졌다.
연구 결과, 정책 창이 성공적으로 개방되기 위해서는 정책문제에 대한 공감대, 기술적으로 실현 가능한 정책 대안, 정치적으로 강력한 후원과 선도자의 존재가 유기적으로 결합되어야 함을 확인하였다. 또한 해양경찰청과 같이 정책 실행 주체가 중심에 서는 방식의 정책 의제화는 정치 흐름에 좌우되는 경향이 크기 때문에, 제도적 기반 마련과 정책공동체의 지속적 협력 확대가 필수적이다. 나아가 국제 해양안보 전략과 연계된 정책 추진은 국익을 초월한 국제 규범의 수용과 협력의 틀 안에서 이루어져야 하며, 한국형 MDA 체계의 제도화는 이를 위한 핵심 기초가 될 것이다.
본 연구는 MDA 정책이 단순한 해양경찰의 업무 범위를 넘어, 한국이 직면한 복합적인 해양안보 환경에 대응하는 국가 전략의 일환임을 강조한다. 아울러 다중흐름모형을 활용한 정책 의제화 분석이 해양안보와 같은 특수 분야에서도 충분한 설명력을 지닌 유효한 이론임을 입증함으로써, 정책학 및 행정학 분야에 학문적 기여를 하고자 하였다.

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• 제 1 장 서론 1
• 제 1 절 연구의 배경 및 목적 1
• 1. 연구의 배경 1
• 2. 연구의 목적 4
• 제 2 절 연구의 대상 및 범위 6
• 1. 연구의 대상 6
• 2. 연구의 범위 8
• 제 2 장 이론적 배경 및 선행연구 검토 11
• 제 1 절 해양영역인식(Maritime Domain Awareness) 체계 11
• 1. 미국의 MDA 개념 창안과 해양안보 전략 11
• 2. 주요국 MDA 체계 구축 현황 16
• 3. 한국의 MDA 정책 추진 경과 21
• 4. MDA 관련 선행연구 25
• 제 2 절 Kingdon의 다중흐름모형 28
• 1. 정책의제 설정 관련 주요 이론 28
• 2. Kingdon의 다중흐름모형 30
• 3. Kingdon의 다중흐름모형 관련 선행연구 34
• 제 3 장 연구설계 및 연구방법 39
• 제 1 절 연구설계 및 연구모형 39
• 1. 연구설계 39
• 2. 연구모형 41
• 제 2 절 연구방법 및 자료수집 43
• 1. 연구방법 43
• 2. 자료수집 44
• 제 4 장 MDA 정책의제 설정 과정 분석 47
• 제 1 절 정책문제의 흐름 47
• 1. 중국의 서해공정 : 회색지대(Gray zone) 전략 47
• 2. 해양경찰의 역할 부각 : 백색함대(White Hull) 전략 54
• 제 2 절 정책대안의 흐름 57
• 1. 2019년 해양경찰청 MDA 정책 수립 57
• 2. 2021년「해양경비법」개정 추진과 무산 61
• 제 3 절 정치의 흐름 70
• 1. 2022년 새 정부 국정과제 : 해양경찰청 MDA 추진 70
• 2. 2022년 한미일 인도태평양 전략 : 국제 MDA 협력 74
• 제 4 절 정책 선도자 및 정책의 창 77
• 1. 정책 선도자 : 해양경찰청(MDA TF팀) 77
• 2. 정책의 창 개방 : 2025년「해양경비법」개정 82
• 제 5 장 결론 87
• 제 1 절 연구의 요약 87
• 제 2 절 연구의 시사점 88
• 제 3 절 연구의 한계 89
• 참고문헌 91
• Abstract 98