자카르타 돌봄레짐 : 비공식성과 공식화의 다중스케일적 재구성 = The Care Regime in Jakarta, Indonesia:Multi-scalar Reconfiguration of Informality and Formalization

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study analyzes how the care regime in Jakarta, Indonesia, being reconfigured across multiple scales, taking wage-based domestic work as a case study. Domestic work is a subcategory of care labor, and the concept of a care regime concerns the institutional and practical system formed as a result of key actors’ contestation and negotiation within the structures of informality and formalization. By integrating theoretical approaches from care geography and Indonesian area studies, this study’s aim is to critically expand the existing discussions about care labor.
As Indonesia’s political, economic, and sociocultural center, Jakarta is a region in which care labor supply and demand is highly concentrated. Processes of industrialization and urbanization have increased women’s socio-economic participation, with the result that much care work is now outsourced. Simultaneously, regional economic disparities within Indonesia continue to supply low-wage and informal care labor to Jakarta. As such, care labor in Jakarta is a complex phenomenon that is sustained by layered structural factors, making it an appropriate site for analyzing the reconfiguration of care regimes.
Existing research on care labor has focused primarily on its precarious nature, which is rooted in informality, and has argued that formalization is necessary as a normative solution to ensure decent work conditions. While these studies have helped to expose care labor’s structural shortcomings while also proposing alternatives, the binary framework of informality versus formalization often fails to capture the complexity and fluidity of actual care relations. This study offers a critical examination of such limitations and focuses on the perceptions and practices of the actors who navigate these boundaries, and on how their actions contribute to the multi-scalar reconfiguration of the care regime.
To this end, the study adopts the concepts of multi-spatial and multi-scalar analysis, which are grounded in the spatial approach and ethical concern of care geography. Care spaces are conceptualized as multi-spatial, with overlapping boundaries between the public and private domains. Furthermore, in acknowledgment of the fact that care practices are shaped by political, economic, and cultural conditions across various levels, this study applies a multi-scalar approach to analyze the structural conditions and power relations that shape care.
Conceptualization of the care regime facilitates analysis of the distribution of care and its responsibilities as well as the institutional and normative conditions under which these dynamics operate. By supplementing the spatial analysis of care geography with the care regime framework, this research aims to provide a more systematic and macro-level understanding of care relations and practices. For the purpose of this study, the care regime is defined as the process through which care labor’s (in)formality is continuously reconfigured by the perceptions and practices of actors operating within and across multiple scales.
The study also incorporates culturally significant concepts from Indonesian area studies to interpret care relations and practices. First, the traditional patron–client relationship is considered as a forerunner of child foster care, and its continued influence on Jakarta’s care regime is examined. Second, the cultural practice of Musyawarah, or consensus-based decision-making, is employed to understand the compromise-oriented behaviors of care actors and the negotiated reconfiguration of care arrangements.
Building on the theoretical discussion above, the study proposes an analytical framework that integrates key concepts from care geography and Indonesian area studies to examine the complexity and dynamics of care labor. This framework moves beyond the binary and state-centered approaches that dominate the existing literature to position care regimes as complex structures that are shaped by the interplay between informality, formalization, actor agency, and multi-scalar influences.
Four primary actors in Jakarta’s care regime are identified: domestic workers, employers, activist groups promoting formalization, and intermediary agencies. Domestic workers primarily comprise female migrants from non-metropolitan regions. Employers come form diverse socio-economic backgrounds, with female household members typically managing employment relations. Activists include both domestic workers who engage in advocacy and non-domestic worker elites with professional expertise. Intermediary agencies, which mediate between both parties’ needs and conditions, have recently assumed a more prominent role in Jakarta’s care regime.
The multi-scalar structure of Jakarta’s care regime is analyzed across three dimensions. First, the care space dimension centers on the employer’s home, which is conceptualized as a multi-spatial site at which the public and private domains intersect. Second, the regional–national dimension includes economic and social disparities across regions, Jakarta’s urban-industrial development, relevant care policies, and the influence of Musyawarah. Third, the transnational dimension examines Indonesia’s position in the global care chain as a major exporter of labor and how this affects domestic perceptions of care labor, institutionalization discourse, and labor mobility structures.
Accordingly, the key components of the care regime—care actors and multi-scalar dimensions—refer to the four main actors and three scales described above. This study aims to analyze the patterns and meanings of the reconfiguration of the care regime.
This study employs qualitative research methods to investigate and analyze the case. In-depth interviews were conducted to explore the perceptions and practices of key care actors, while participant observation enabled close and detailed examination of care labor on the ground. In addition, a review of relevant literature provided insight into the structural contexts of care labor at both regional and national levels, which were actively incorporated into the analysis.
This study examines the reconfiguration of Jakarta’s care regime through three distinct phases, identified along a temporal trajectory using the proposed analytical framework. The first phase is characterized by an initial care regime centered on informality, whereby care labor shaped by sociocultural expectations of intimacy and moral responsibility is administered in employers’ private households and maintained without institutional oversight, Jakarta’s political, economic, and social structures serve to legitimize and reproduce this informality. Consequently, instances of conflict and harm often arise between domestic workers and employers, placing care labor in a structurally precarious position. Meanwhile, these relationships may function as reciprocal arrangements in which mutual expectations are compromised and contractual intentions are fulfilled through trust and closeness.
During the second phase, the problems of informality are increasingly questioned as formalization demands begin to emerge in earnest. As the inequality and exploitation generated by the informal care regime became socially visible, social movements advocating for change gained momentum, and demands for the protection of domestic workers' rights were raised. A key manifestation of these efforts was the attempted enactment of the Domestic Workers’ Protection Bill. However, the initiative failed to materialize due to entrenched interests within the informal care regime and strong cultural and emotional resistance. This phase illustrates that informality in Jakarta is not simply the result of institutional absence but is also a product of strategic decisions made by various actors within a complex sociocultural context. It also reveals that the push for formalization was driven by rigid institutional strategies rooted in international discourses, without fully accounting for local dynamics.
The third phase is characterized by a compromised reconfiguration between informality and formalization as formalization movements began to accept certain functions and normative aspects of existing informal structures and gradually adjusted the direction and methods of institutionalization with greater flexibility. Changes in Jakarta’s urban landscape and the expansion of global care labor migration weakened care arrangements based on personal relationships, contributing to a growing public recognition of the public value of care labor and the need for institutional frameworks. This created the conditions necessary to allow formalization in Jakarta’s care regime to proceed through more gradual and adaptive rather than rigid and linear pathways. In this transitional process, domestic workers have actively engaged in pragmatic and strategic practices to improve their conditions, even within existing constraints.
This reconfiguration shows that Jakarta’s care regime is not a fixed binary between informality and formalization but a complex and dynamic structure that is continuously reconfigured through the practices of diverse actors and interactions across multiple scales. The study reveals that informal care regimes are not merely sources of precarity but can also serve as foundations for reciprocity and flexibility. Meanwhile, it also demonstrates that formalization, which can involve new forms of precarity, is not the only viable alternative. These findings call for a move beyond the normative and linear approaches that dominate the existing research on care labor toward the adoption of more flexible and multi-layered analytical frameworks that support a more holistic understanding of care relations.
This study proposes a theoretical and practical alternative to rigid, dichotomous frameworks by integrating care geography’s ethical orientation with the multi-scalar perspective of Indonesian area studies. While previous research often viewed the formalization of care regimes as a normative end goal, this study, using Jakarta as a case study, shows that formal and informal care structures evolve through ongoing contestations and compromises across layered contexts, rather than in a linear progression. Efforts to mitigate informality’s precarity in Jakarta are accompanied by attempts to manage institutional disruption and social resistance triggered by gradual formalization. These dynamics point to what this study conceptualizes as a “compromised care regime”—a model emphasizing flexible coordination and compromise over abrupt institutional reform. It argues that adaptive governance may be more effective than singular policy tools in addressing care-related challenges. Accordingly, the compromised care regime offers an analytical framework that transcends the formality-informality binary.
The study’s findings also carry implications for South Korea, which is currently facing a care labor crisis amid demographic changes. In particular, as the country relies increasingly on migrant labor, the insights that this research generates can contribute to advancing and concretizing public discussions on the design and implementation of more context-sensitive care policies.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 인도네시아 자카르타의 임금 계약 가사 노동 사례를 통해 돌봄레짐의 다중스케일적 재구성을 분석한다. 돌봄레짐은 주요 돌봄 행위자의 인식과 실천이 비공식성과 공식화라는 구조 속에서 경합하거나 타협하며 형성하는 제도적, 관행적 체계를 의미한다. 본 연구는 돌봄 지리학과 인도네시아 지역학의 이론적 관점을 결합함으로써 기존 돌봄 노동 논의의 한계를 극복하고 심층적 분석을 통해 논의를 확장하는 데 초점을 뒀다.
자카르타는 인도네시아의 정치적, 경제적, 사회문화적 중심지로, 돌봄 노동의 수요와 공급이 집중된 지역이다. 산업화와 도시화 과정에서 여성의 사회경제적 활동이 증가하면서 돌봄 노동의 외주화가 확산됐고, 인도네시아의 지역 간 경제 격차는 저임금, 비공식 노동으로 구성된 돌봄 노동 인력을 지속적으로 공급하고 있다. 자카르타의 돌봄 노동은 다층적인 구조적 요인에 의해 유지되는 복합적 현상으로, 돌봄레짐의 재구성을 분석하는 본 연구의 적합한 사례 지역이다.
본 연구는 임금 계약 가사 노동을 돌봄 노동의 범주에서 논의한다. 기존 돌봄 노동 연구는 주로 비공식성에 기인한 돌봄 노동의 불안정성을 지적하며, 공식화를 통해 양질의 돌봄 노동을 실현해야 한다는 당위적 주장을 기반으로 수행돼 왔다. 이런 접근은 돌봄 노동의 문제를 구조적으로 드러내고 대안을 제시하는 데는 기여했으나, 비공식성과 공식화의 이분법적 구도와 단선적인 해석은 실제 돌봄 관계의 복합성과 유동성을 충분히 설명하지 못한다는 한계를 지닌다. 따라서 본 연구는 기존 논의의 한계를 비판적으로 검토하며, 비공식성과 공식화의 경계를 넘나드는 행위자의 인식과 실천, 이들이 재구성하는 돌봄레짐의 다층적이고 복합적인 성격에 주목한다.
이를 위해 본 연구는 구체적이고 윤리적인 돌봄 연구를 지향하는 돌봄 지리학의 관점에서 ‘다중공간’과 ‘다중스케일’ 개념을 도입한다. 돌봄 공간은 사적 영역과 공적 영역이 중첩되는 다중공간으로 개념화되며, 돌봄 노동은 복수의 정치적, 경제적, 문화적 조건에 따라 구성된다는 점에서 다중스케일 접근이 적용된다. 이를 통해 돌봄 관계의 구체적 공간성과 구조적 조건을 통합적으로 분석할 수 있는 기반을 마련한다.
돌봄레짐은 돌봄의 책임과 분배를 분석하는 개념적 도구로, 이 과정에서 작동하는 권력 관계와 제도적 조건을 함께 조망할 수 있게 한다. 본 연구는 돌봄 지리학의 접근에 돌봄레짐 개념을 결합해 돌봄 관계와 관행을 체계적이고 거시적으로 분석한다. 여기서 돌봄레짐은 다중스케일의 영향을 받는 주요 행위자의 인식과 실천을 통해 돌봄 노동의 (비)공식성이 재구성되는 과정과 양상으로 정의된다.
또한 본 연구는 인도네시아 지역학의 관점에서 돌봄 관계와 관행을 해석할 수 있는 주요 문화적 개념을 채택한다. 먼저 인도네시아의 전통적 후견–피후견 관계를 아동 위탁 돌봄의 역사적 기반으로 이해하고, 이 관행이 현대 자카르타의 돌봄레짐에 미치는 지속적 영향을 분석한다. 그와 함께, 타협적 의사결정 문화인 ‘무샤와라(Musyawarah)’ 개념을 통해 돌봄 행위자가 비공식성과 공식화의 경계를 재조정하는 과정에서 드러나는 협의와 타협의 실천, 이에 따른 돌봄 구조의 타협적 재구성을 분석한다.
이 같은 논의를 바탕으로 본 연구는 돌봄 지리학과 인도네시아 지역학의 주요 개념을 통합한 분석 틀을 통해 돌봄 노동의 복합성과 역동성을 다층적으로 조망하며, 기존 연구의 이분법적이고 국가·제도 중심적 접근을 비판적으로 재검토한다. 이 분석 틀은 돌봄 노동의 주요 구조적 배경인 비공식성과 공식화의 기준을 반영하되, 이들이 다양한 층위의 요인과 행위자의 인식 및 실천을 매개로 복합적으로 작용하며 재구성되는 돌봄레짐을 분석의 핵심 대상으로 한다.
본 연구는 자카르타 돌봄레짐을 구성하는 주요 행위자로 돌봄노동자, 고용인, 공식화를 추진하는 활동가, 중개업체를 설정한다. 자카르타의 돌봄노동자는 주로 비수도권 출신의 여성 이주 노동자이다. 고용인은 다양한 사회경제적 배경을 지닌 가구로 구성되며, 이들 가구의 여성 구성원이 주로 고용 관계를 관리한다. 공식화 활동가는 돌봄노동자 당사자 활동가와 관련 분야의 전문성을 지닌 엘리트 활동가로 구분되며, 중개업체는 양측의 조건과 필요를 중개하는 서비스 제공자로 최근 자카르타에서 그 역할이 확대되고 있다.
본 연구는 자카르타 돌봄레짐의 다중스케일적 구조를 세 층위로 분석한다. 첫째, 돌봄 공간 층위는 돌봄이 수행되는 고용인의 집을 중심으로, 사적·공적 경계가 중첩된 ‘다중공간’으로 개념화된다. 둘째, 지역과 국가 차원의 층위는 지역 간 사회경제적 격차, 자카르타의 도시화와 산업화, 돌봄 노동 관련 정책적 대응을 포함하며, 무샤와라로 대표되는 타협적 의사결정 구조 또한 고려된다. 세 번째 초국가 차원의 층위는 인도네시아가 글로벌 돌봄 체인에서 주요 인력 송출국이라는 점에 주목하며, 이 같은 국제적 위치가 국내 돌봄 노동의 가치 인식, 제도화 담론, 노동 이동 구조에 미치는 영향을 고찰한다.
따라서 본 연구의 분석틀에서 돌봄레짐의 주요 구성 요소인 돌봄 행위자와 다중스케일은 이상으로 설명한 네 행위자와 세 층위를 포함한다. 이를 바탕으로 본 연구는 자카르타 돌봄레짐의 재구성 양상과 그 의미를 분석한다.
본 연구는 정성적 조사 방법을 활용해 사례를 조사, 분석했다. 심층 면담을 통해 주요 돌봄 행위자의 인식과 실천을 파악했으며, 참여 관찰을 통해 돌봄 노동의 현장을 가까이에서 구체적으로 관찰했다. 아울러 문헌 조사를 통해 돌봄 노동을 둘러싼 지역 및 국가 차원의 구조적 맥락을 이해하고, 이를 분석에 적극적으로 활용했다.
본 연구는 자카르타 돌봄레짐의 재구성을 시간의 흐름에 따라 세 국면으로 구분한다. 첫 번째 국면은 비공식성이 중심을 이루는 초기 돌봄레짐이다. 자카르타에서는 돌봄 노동이 고용인의 집이라는 사적 공간에서 수행되며, 돌봄의 친밀성과 도덕적 책임이라는 사회문화적 기대 속에서 제도적 개입 없이 비공식적으로 유지된다. 자카르타의 정치적, 경제적, 사회적 구조는 이런 비공식성을 정당화하고 재생산하는 기반이 된다. 그 결과 돌봄노동자와 고용인 간에는 갈등과 피해가 발생하며, 돌봄 노동은 구조적으로 불안정한 상태에 놓인다. 그러나 그와 동시에 이 관계는 친밀성과 신뢰에 기반해 상호 기대를 조율하며, 서로의 계약적 의도를 충족하는 호혜적 관계로 작동하기도 한다.
두 번째 국면은 비공식성에 대한 문제 제기와 공식화 요구가 본격적으로 제기되는 시기이다. 돌봄레짐의 비공식성이 초래한 불평등과 착취 문제가 사회적으로 가시화되면서 돌봄노동자의 권리를 보장하기 위한 공식화 요구가 제기됐다. 그 구체적 실천으로 돌봄노동자 권리보장법안의 입법이 추진됐으나, 비공식 돌봄레짐 내부의 견고한 이해관계와 문화적, 정서적 저항에 직면하며 제도화에 실패했다. 이 시기는 돌봄레짐의 비공식성이 다양한 행위자의 전략적 선택과 사회문화적 맥락이 복합적으로 작용한 결과란 점을 보여준다. 그와 동시에, 공식화 요구가 이런 맥락을 충분히 반영하지 못한 채 국제적 담론에 기초한 경직된 제도화 전략으로 추진된 한계를 드러낸다.
세 번째 국면은 비공식성과 공식화가 타협적으로 재구성되는 시기이다. 이 시기에는 공식화 운동이 기존 비공식 구조의 일부 기능과 정당성을 수용하고, 제도화의 방향과 방식을 보다 유연하게 조정하기 시작했다. 자카르타의 도시 구조 변화와 글로벌 돌봄 노동 이주의 확대는 사적 관계 기반의 돌봄 구조를 약화시키며, 돌봄 노동의 공적 가치와 제도화 필요성에 관한 사회적 인식을 점차 확산시켰다. 이로 인해 자카르타 돌봄레짐의 공식화는 일괄적, 획일적 방식이 아니라 점진적인 접근을 통해 추진될 수 있는 조건이 형성됐다. 이런 전환 과정에서 돌봄노동자들은 주어진 제약 속에서도 자신의 처지를 개선하기 위한 타협적이고 전략적인 실천을 능동적으로 전개하고 있다.
이와 같이 자카르타 돌봄레짐은 비공식성과 공식화가 정태적 이분법이 아니라, 다양한 스케일과 행위자의 실천을 통해 유동적으로 재구성되는 복합적 구조임을 보여준다. 본 연구는 비공식적 돌봄레짐이 단순히 불안정성의 원인이 아니라 호혜성의 기반이 될 수 있으며, 공식화가 새로운 불안정성을 수반할 수 있는 과정임을 드러낸다. 이 같은 발견은 기존 돌봄 노동 연구의 당위론적이고 단선적인 접근을 넘어 보다 유연하고 다층적인 분석 틀의 필요성을 제기한다.
본 연구는 돌봄 지리학의 이론적 관점과 인도네시아 지역학의 개념적 자원을 결합해 기존의 경직된 이분법적 분석 틀을 비판적으로 대체하는 이론적, 실천적 대안을 제시한다. 돌봄 노동의 공식성과 비공식성이 단선적으로 전환되지 않고 다양한 맥락에서 경합하고 조율되는 과정을 거쳐 재구성되는 본 연구의 결과를 통해 비공식성의 문제를 완화하는 동시에 점진적 공식화가 초래할 수 있는 제도적 혼란과 사회적 저항을 조율하는 '타협적 돌봄레짐'의 가능성이 드러난다. 이는 일방적 제도 전환이 아닌 유연한 조정과 협상을 통해 돌봄 노동의 안정성을 추구하는 보다 현실적이고 지속가능한 접근으로, 본 연구는 이를 대안적 개념으로 제안한다.
본 연구의 결과는 인구 구조의 변화에 따른 돌봄 노동 위기를 겪고 있는 한국 사회에도 함의를 제공하며, 특히 이주 노동을 중심으로 해법이 모색되고 있는 현재의 상황에서 돌봄 정책의 설계와 실행에 관한 논의를 구체화하고 심화하는 데 기여할 수 있다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서론 1
• 제 1 절 연구 배경 및 목적 1
• 제 2 절 연구 대상 및 방법 7
• 제 3 절 연구 구성 및 흐름 18
• 제 2 장 이론적 고찰과 분석 틀 20
• 제 1 절 돌봄 노동의 개념과 (비)공식성 20
• 1. 돌봄 노동과 가사 노동 21
• 2. 돌봄 노동의 (비)공식성 24
• 3. 당위론적 돌봄 노동 연구의 한계 27
• 제 2 절 돌봄 지리학 33
• 1. 돌봄 지리학의 목적과 한계 33
• 2. 다중공간과 다중스케일 36
• 3. 돌봄레짐 42
• 제 3 절 인도네시아 지역 문화 48
• 1. 전통적 계급 구분과 아동 위탁 관행 48
• 2. 상호 존중과 협력의 문화 54
• 3. 타협적 의사결정 관행: 무샤와라 58
• 제 4 절 분석 틀: (비)공식적 돌봄레짐의 다중스케일적 재구성 63
• 제 3 장 비공식 돌봄레짐의 불안정성과 호혜성 67
• 제 1 절 비공식 돌봄 노동의 불안정성 67
• 1. 비공식 돌봄 노동의 고용 방식과 형태 67
• 2. 비공식 계약의 조건과 과정 72
• 3. 비공식 노동의 불안정성 75
• 제 2 절 비공식 계약의 다중스케일적 배경 84
• 1. 보편적 비공식 돌봄 노동 84
• 2. 지역 격차와 돌봄노동자의 이주 86
• 3. 비공식 도시 구조와 돌봄 노동 90
• 제 3 절 비공식 계약의 호혜성 95
• 1. 비공식 돌봄 노동의 일상적인 호혜성 95
• 2. 고용인의 무샤와라적 책임감 100
• 3. 공간 조정 전략과 호혜성 107
• 제 4 절 소결: 비공식 돌봄레짐의 다중스케일적 형성 110
• 제 4 장 돌봄레짐의 공식화 요구와 한계 113
• 제 1 절 공식화 운동 113
• 1. 공식화 운동의 출현 113
• 2. 공식화 운동의 전국 조직화 116
• 3. 입법 연대의 확장 120
• 제 2 절 입법 중심의 공식화 운동과 그 한계 123
• 1. 입법 활동에서 엘리트 활동가의 역할 123
• 2. 입법 절차와 법안 내용 126
• 3. 입법 지연과 정치적 요인 131
• 제 3 절 공식화에 대한 저항 136
• 1. 공식화에 대한 우려와 반발 136
• 2. 엘리트, 당사자 활동가의 인식 차이 143
• 3. 공식화와 돌봄 공간 147
• 제 4 절 소결: 다중스케일의 불일치로 공식화되지 않는 돌봄레짐 151
• 제 5 장 비공식 돌봄레짐의 타협적 공식화 155
• 제 1 절 공식화 요구의 타협적 전환 155
• 1. 방법, 내용에서의 타협 155
• 2. 타협의 의도 161
• 3. 타협에서 무샤와라의 영향 165
• 제 2 절 공식화의 다중스케일적 배경 168
• 1. 주거 공간과 여성 노동 인식의 변화 168
• 2. 국외 이주 돌봄노동자 증가와 파급 효과 173
• 3. 글로벌 돌봄 체인의 영향 177
• 제 3 절 돌봄레짐의 다중스케일적 재구성 183
• 1. 다중스케일적 재구성의 양상 183
• 2. 돌봄노동자의 능동적인 실천 186
• 3. 무샤와라 돌봄레짐의 대안적 가능성 191
• 제 4 절 소결: 비공식성과 공식화의 다중스케일적 재구성 196
• 제 6 장 결론 199
• 참고문헌 206
• [부록 1] 심층 면담 참여자 219
• [부록 2] 돌봄노동자 권리보장법안 초안 221
• Abstract 236