법률안 체계·자구 심사 제도에 대한 고찰 및 개선방안 : 법제사법위원회 체계·자구 심사 제도를 중심으로 = A Study on the System for Reviewing the Structure and Wording of Legislative Bills and Its Improvement:Focused on the System of the Legislation and Judiciary Committee

국문 초록 (Abstract)

법제사법위원회 체계·자구 심사제도는 국회 법제사법위원회가 상임위원회에서 의결된 모든 법률안의 체계·자구에 대하여 재차 심사하는 제도로, 국회 임기 내 발의 법률안 중 정부 제출 법률안이 5% 미만으로 법제처의 법률안 심사의 범위 및 빈도가 현저히 줄어든 현실에서 법률안 심사에 대한 사실상 최종 단계로 인식되어왔다. 그동안 법제사법위원회는 체계·자구 심사의 범위를 넘은 내용적·정책적 심사로 소관 위원회에서 의결된 법안을 과도하게 수정하거나, 무기한 심사지연을 하고 특정 이해관계를 대변하는 등 단원제 국회에서 상원 행세를 하는 월권적 위원회라는 비판을 받아왔다. 특히 해외에서는 대부분 소관 위원회의 소위원회 심사단계에서 체계·자구 검토를 한다는 점을 고려하여야 하고, 현행 제도 및 그 운영은 ‘본회의의 시간을 절약하기 위한’ 보조적 기능이라는 본래 취지에 반한다는 지적도 제기되었다.
그런데, 비록 1951년 본 제도가 보조적 기능으로서 도입되었으나 이듬해인 1952년 발의된 국회법 중개정법률안에는 법제사법위원회의 소관 상임위에 대한 법률안 회송 의무조항의 삭제가 포함되었는데, 이는 법제사법위원회에 상원적·상위위원회적 심사기능을 부여하려는 취지였음이 관련 회의록에 명시되었다. 1960년 개정 국회법에서 법률안 회송 의무조항이 실제로 삭제된 이후 2021년 개정 국회법 이전까지, 국회법은 본 제도의 기능을 강화하는 방향으로 개정되어왔고, 그동안의 실무상 관행 및 운영상 현실로 인하여 다른 상임위원회에 대한 법제사법위원회의 고권적 권한 행사는 일반적인 상원 이상으로 강화되었으나 심사과정에서 일반직 국회공무원인 전문위원에게 의존하게 되었다. 또한, 현행 국회법에 명시적인 근거 없이 체계심사로서 이루어지는 위헌성 심사의 경우 과잉금지원칙 등을 매개로 하여 법률안에 대한 내용적·정책적 심사로 활용되면서 소관 위원회와 법제사법위원회 간의 갈등을 심화시켰다.
관련 헌법재판소 결정 및 실제 체계·자구 심사 사례를 분석해 볼 때, 내용적·정책적 심사가 소관 위원회의 저항을 유발하는 경우는 소관 위원회의 참여 및 동의 절차가 부재한 현행 제도에서 법률안이 소관 위원회에서 의결될 때까지 관련 이해관계의 상충이 해소되지 아니하고 법제사법위원회의 심사과정까지 이어지는 상황이었다. 또한, 해외의 상임위원회 중심주의 국가(미국, 독일, 핀란드)에서는 단원제와 양원제를 막론하고, 타 위원회 소관 법률안에 대한 총괄적 심사를 하며 이해관계를 조정하는 상임위원회를 두고, 입법 지원 조직의 조력을 받고 본회의 독회 절차를 유지하는 등 중첩적 심의절차를 마련하여 입법 과정 전반에서 수차례 법률안의 체계·자구와 내용·정책의 수정을 가하며 입법 완성도를 높인다.
결국, 단원제 국회에서 상원 역할을 하는 위원회가 법률안의 체계·자구 또는 내용과 정책 측면을 심사하면서 관련 이해관계를 조정하도록 하는 것이 문제가 아니다. 법제사법위원회가 상위 위원회로서의 객관적 권위가 부족한 상태에서 소관 위원회의 참여를 대체로 배제한 채 법률안에 대한 내용적·정책적 수정을 일방적으로 가하면서도, 외려 졸속 심사 및 법률안의 무기한 계류로 숙의가 부족하고, 체계와 자구의 심사라는 한계로 인하여 총괄적 이해관계 조정기능의 수행이 미진함이 근본적인 문제다. 문제의 해결방안은 본 제도를 수정하는 안과 폐지하는 안으로 나누어 제시하였다. 전자의 경우 예결산 심사의 상위 위원회인 예산결산특별위원회와 대칭적 구조를 이루도록 하여 소관 위원회의 동의 절차를 신설하는 등 제도를 개선하고, 후자의 경우 법률안 체계·자구 검토 기능과 이해관계 조정기능을 각각 입법 지원 조직인 국회법제지원처와 상원적 위원회인 국회법률조정특별위원회에 부여하여 양 기능을 분리하였다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The Legislative and Judiciary Committee's System for Reviewing Structure and Wording of Legislative Bills allows this committee to conduct a secondary review of the structure and wording of all bills passed by other standing committees. However, the Legislative and Judiciary Committee has been criticized for overstepping its original mandate by engaging in substantive and policy-based reviews, excessively amending bills passed by relevant committees, delaying deliberations indefinitely, or representing specific interests—thus acting like an upper house in a unicameral legislature, which is seen as an abuse of power.
Particularly, international practices mostly assign the task of reviewing legal consistency and wording to subcommittees within the relevant standing committees. This practice highlights that Korea’s current system deviates from its intended auxiliary purpose—namely, “saving time in the plenary session.” Critics argue that the existing system and its operation contradict this original intent.
Although the system was introduced in 1951 as a supporting function, a significant shift occurred in 1952 with the proposal of a revised National Assembly Act that included a clause removing the obligation for the Legislative and Judiciary Committee to return bills to the relevant standing committees. According to the meeting records, this change aimed to grant the Legislative and Judiciary Committee a function akin to that of an upper or supervisory committee. After the National Assembly Act was amended in 1960 to officially remove the obligation to return bills, further revisions up until the 2021 amendment have strengthened the committee’s authority. Consequently, both precedent and practical operation have enabled the committee to exercise higher authority over other standing committees—arguably exceeding the power of a typical upper house. However, this has led to excessive reliance on legislative staff (expert advisors), who are general civil servants.
Furthermore, without explicit legal grounds, the committee has sometimes interpreted constitutional legality under the guise of structural review. This has opened the door to de facto substantive and policy assessments, intensifying conflicts between the Legislative and Judiciary Committee and other standing committees.
An analysis of relevant Constitutional Court rulings and actual review cases shows that such substantive reviews often arise when there is no mechanism for participation or consent by the relevant committee. As a result, conflicting interests persist from the time a bill is passed in a standing committee all the way to its review by the Legislative and Judiciary Committee.
In contrast, countries with committee-centered legislative systems—whether unicameral or bicameral—such as the United States, Germany, and Finland, typically have standing committees with broad oversight to harmonize conflicting interests. These countries rely on legislative support institutions, maintain structured multiple readings of bills in plenary sessions, and revise both legal consistency and policy details at several stages—enhancing legislative completeness.
Ultimately, the problem does not lie in allowing a committee within a unicameral legislature to review bills' legal structure, language, or policy content, nor in letting it mediate related interests. The core issue is that the Legislative and Judiciary Committee lacks the objective authority of a true upper chamber. It often excludes relevant committees from the review process and unilaterally amends bills substantively and politically. This leads to hasty or indefinitely delayed reviews, insufficient deliberation, and ineffective mediation of conflicting interests—stemming from the narrow constraints of structural and linguistic review.
Solutions can be divided into two categories: reform or abolition. The reform proposal seeks to improve the system by introducing consent procedures from relevant standing committees, creating a symmetrical structure with the Special Committee on Budget and Accounts, which acts as the upper committee for fiscal matters. The abolition proposal separates the functions of structural/linguistic review and interest coordination, assigning them to two different bodies: the National Assembly Legislative Support Office and a new, upper-house-like body called the Special Committee on Legislative Coordination.

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• 제 1 장 서 론 1
• 제 1 절 연구의 배경 1
• 제 2 절 선행연구 검토 4
• 제 3 절 연구의 방향 6
• 제 2 장 이론적 배경 7
• 제 1 절 개관 7
• 제 2 절 의회의 구성원리와 법률안 심사 8
• 1. 단원제와 양원제의 의미 8
• 2. 우리나라 국회의 구성 11
• 3. 법률안 심사에 대한 적용 12
• 제 3 절 의회의 운영방식과 법률안 심사 14
• 1. 위원회중심주의와 본회의중심주의의 의미 14
• 2. 우리나라 국회의 운영방식 15
• 3. 법률안 심사에 대한 적용 17
• 제 4 절 정부형태와 법률안 심사 18
• 1. 정부형태의 의미 19
• 2. 우리나라의 정부형태 20
• 3. 법률안 심사에 대한 적용 21
• 제 5 절 위헌심사기준과 법률안 심사 23
• 1. 위헌심사기준의 의미 23
• 2. 우리나라의 위헌심사기준과 법률안 심사 24
• 제 6 절 소결 27
• 제 3 장 법률안의 체계·자구 심사에 대한 분석 28
• 제 1 절 법률안 체계·자구 심사의 의미와 내용 28
• 1. 법률안 체계·자구 심사의 의미 28
• 2. 법률안 체계·자구 심사의 내용 30
• 가. 국회 차원의 법률안 체계·자구 심사 31
• 1) 위원회의 법률안 체계·자구 심사 31
• 2) 입법 지원 조직의 체계·자구 검토 33
• 나. 정부 차원의 법률안 체계·자구 심사 35
• 3. 소결 36
• 제 2 절 법사위 체계·자구 심사 제도에 대한 설명 37
• 1. 현행 법사위 체계·자구 심사 제도의 의미 37
• 2. 법사위 체계·자구 심사 제도의 연혁 40
• 가. 개관 40
• 나. 1951년 개정 국회법 41
• 다. 1960년 개정 국회법 44
• 라. 1973년 개정 국회법 48
• 마. 2012년 개정 국회법 51
• 바. 2021년 개정 국회법 55
• 사. 보론: 1952년 국회법 중개정법률안(의안번호 020297) 57
• 아. 소결 61
• 3. 법사위 체계·자구 심사의 운영 실무 62
• 가. 개관 63
• 나. 우리나라 입법과정 전반의 실무 63
• 다. 법사위 체계·자구 심사의 실무 70
• 1) 전문위원 검토보고 및 주서본 72
• 2) 대체토론 78
• 3) 제2소위원회 79
• 라. 소결 79
• 제 3 절 관련 헌법재판소 결정 및 심사례 분석 81
• 1. 헌법재판소 결정 분석: 2023헌라2, 2023헌라3 81
• 가. 문제의 소재 82
• 나. 사건의 개요 및 헌법재판소 결정의 요지 84
• 1) 사건의 개요 84
• (1) 2023헌라2 84
• (2) 2023헌라3 86
• 2) 헌법재판소 결정의 요지 88
• 다. 결정에 대한 분석 88
• 1) 기본적 쟁점에 대한 분석 88
• 2) 적극적 권한 행사 측면: 체계·자구 심사가 범위 내에서
• 이루어졌는지 89
• 3) 소극적 권한행사 측면: 이유 없는 체계·자구 심사의
• 지연인지 93
• 라. 대상 결정에 대한 소결 97
• 2. 법사위 체계·자구 심사례 분석 98
• 가. 개관 98
• 나. 심사례의 분석 100
• 1) 갈등 없이 법사위에서 상정 당일 의결된 경우: 산업기술의
• 유출방지 및 보호에 관한 법률 일부개정법률안
• (대안)(의안번호 2206921) 100
• (1) 심사 경과 100
• (2) 사례의 분석 102
• 2) 법사위와 소관 위원회의 갈등이 심화된 경우: 유해화학물질
• 관리법 전부개정법률안(대안)(의안번호 1904861) 103
• (1) 심사 경과 104
• (2) 사례의 분석 109
• 다. 심사례 분석의 소결 112
• 3. 소결 113
• 제 4 장 해외 사례 분석 113
• 제 1 절 개관 113
• 제 2 절 미국 114
• 1. 전반적 입법과정 114
• 2. 체계·자구 검토 관련 절차 분석 118
• 가. 법률안 소관 위원회 내부 심사: 축조심사 118
• 나. 법률안 소관 위원회 외부의 의회 차원 심사 120
• 1) 하원 입법 자문실 120
• 2) 규칙위원회 122
• 3) 전원위원회 127
• 4) 상원의 법률안 수정절차 129
• 5) 양원 협의회 수정안 절차 130
• 제 3 절 독일 133
• 1. 전반적 입법과정 133
• 2. 체계·자구 검토 관련 절차 분석 138
• 가. 연방법무부의 법체계상 및 법형식상의 심사 138
• 나. 연방의회 위원회에서의 체계·자구 검토 과정 139
• 다. 중재위원회에서의 체계·자구 검토 과정 140
• 제 4 절 핀란드 142
• 1. 전반적 입법과정 142
• 2. 체계·자구 검토 관련 절차 분석 146
• 가. 연방법무부의 법체계상 및 법형식상의 심사 146
• 나. 의회 법률안 심의 과정에서의 체계와 자구 검토 146
• 제 5 절 소결 147
• 제 5 장 법사위 체계·자구심사 제도의 당부에 대한
• 검토 150
• 제 1 절 법률안 소관 위원회 외부에 의한 법률안 체계·자구
• 심사의 타당성 150
• 1. 국회 외부의 법률안 체계·자구 심사의 타당성 150
• 2. 소관 위원회 외부 위원회의 법률안 체계·자구 심사의
• 타당성 151
• 제 2 절 현행 법사위 체계·자구 심사 제도의 타당성 152
• 1. 법사위의 상위 위원회 역할의 타당성 153
• 2. 체계·자구 심사의 신속성 및 신중성과 관련된 국회법
• 체계의 타당성 160
• 3. 현행 체계·자구 심사 범위의 타당성 164
• 4. 체계·자구 심사의 이해관계 조정기능의 타당성 168
• 5. 소결 170
• 제 6 장 법률안의 체계·자구 심사 제도 개선 방안 171
• 제 1 절 개관 171
• 제 2 절 법사위 체계·자구 심사기능을 유지하되 수정하는 방안 171
• 제 3 절 법사위 체계·자구 심사 기능을 폐지하는 방안 178
• 제 7 장 결론 181
• 참 고 문 헌 184
• Abstract 189