공중보건 위기대응 정책결정에서의 지식 전환 : 코로나19 지식 생산에 대한 사례연구 = Knowledge Translation in Public Health Emergencies:A Case Study of Knowledge Creation during the COVID-19 Pandemic|RISS 상세보기

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Knowledge Translation(KT) has emerged as a foundational theoretical framework for understanding Evidence-Informed Policy Making(EIPM), particularly in the context of public health emergencies. While early conceptualizations of KT largely emphasized the application of evidence within decision-making processes, there is now increasing recognition that the creation of evidence—what is researched, by whom, and under which conditions—is equally critical. In the case of infectious disease research, which inherently carries significant public and social value and is characterized by limited incentives for private-sector investment, public funding becomes crucial. However, during the COVID-19 pandemic in South Korea, research efforts were disproportionately concentrated on clinical aspects of the disease and biomedical innovation, such as diagnostics, therapeutics, and vaccines. This focus came at the expense of research on public health infrastructure, community-level interventions, and social determinants of health, resulting in a knowledge creation landscape marked by significant asymmetries. Despite growing academic interest in KT during public health crises, prior research has largely focused on its normative value, often overlooking the political, institutional, and systemic factors that shape how knowledge is created and applicate. To address these gaps, this study draws on the theory of “undone science,” which highlights how structural constraints, power relations, and funding structure systematically marginalize certain research domains—not through oversight, but as a function of intentional and institutionalized ignorance. By applying this lens to South Korea’s pandemic response, the study shifts focus from the question of how policymakers used evidence to the broader inquiry of what kinds of evidence were created, by whom, and within what contexts. Employing a multi-methodology, comprising text network analysis, framework analysis, and realist evaluation, the study examines both public-funded and investigator-led studies during the COVID-19 crisis. It finds that while public funded projects primarily emphasized biomedical research with sustained funding patterns, practice-driven work was more likely to address public health and community-level needs, albeit with limited institutional support. Furthermore, during the pandemic, knowledge creation was often untimely and lacked contextual sensitivity, creating delays and mismatches between research and decision-making needs. The process of knowledge exchange was hindered by fragmented communication between researchers and policymakers, as well as by epistemic divisions within the research community. Policymakers tended to view pandemic response as a domain of technical expertise, resulting in passive engagement with research and limited efforts to strengthen internal evidence literacy. Horizontal, democratic deliberation among experts remained rare, with dominant voices in biomedical fields often sidelining social and context-specific knowledge.
These dynamics were further examined through a realist analysis of the structural mechanisms and causal pathways that shaped KT under pandemic conditions. The study identifies how institutionalized funding priorities, professional hierarchies, and political risk-aversion worked in concert to constrain the types of knowledge that were deemed legitimate or useful. Notably, even when knowledge from underserved domains was produced, such as on health equity, mental health, or non-pharmaceutical interventions, it rarely translated into sustained institutional support or policy uptake. The KT system, therefore, exhibited a form of structural selectivity, in which the visibility and utility of knowledge were conditioned not only by scientific merit but also by institutional compatibility, bureaucratic inertia, and cyclical public attention.
This study advances the KT literature by making three key contributions. First, it centers the politics and sociology of knowledge creation as foundational to understanding knowledge translation in public health. Second, it contextualizes public health emergencies knowledge creation within broader institutional regimes of research funding and evaluation. Third, it provides a structural and mechanistic account of how selective KT processes emerge, identifying institutional logics and causal pathways that render certain domains of knowledge persistently undone. It proposes a reconfiguration of the research system to ensure that timely, context-based, and equity-driven knowledge can be generated and sustained, particularly in the face of future health emergencies.
For EIPM to function effectively, attention must be paid not only to improving the uptake of existing evidence but also to transforming the underlying systems that shape what counts as knowledge and for whom.

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국문 초록 (Abstract)

지식 전환(Knowledge Translation)은 근거중심정책결정(Evidence-Informed Policy Making)을 설명하는 핵심 이론이다. 초기에는 생산된 과학적 근거가 정책에 어떻게 활용되는지에 초점을 맞췄으나, 최근에는 과학적 근거가 되는 지식 자체를 어떻게 생산할지에 대한 관심이 증가하고 있다. 이는 근거중심정책결정이 성공적으로 이루어지려면 정책 맥락에 부합하는 지식을 적절히 ‘활용’할 뿐 아니라, 사회적 가치와 요구를 반영한 지식 ‘생산’이 함께 이루어져야 한다는 인식이 높아졌기 때문이다.
신종감염병 연구는 사람들의 건강을 보호하고 국가적 위기 대응 역량을 강화한다는 측면에서 공적·사회적 가치가 높은 분야이다. 또한 감염병은 민간 부문의 투자 유인이 낮아 공적 투자가 매우 중요한 연구 영역으로 알려져 있다. 그러나 기존의 신종감염병 연구와 공중보건위기 시 수행된 연구들은 감염병 환자의 임상적 특징, 진단·치료 기술의 개발에 직접적·간접적으로 연관된 주제가 우선적으로 수행되었다. 이에 코로나19 정책결정에서도 특정 유형의 지식이 과도하게 강조되었고, 다른 중요한 지식들은 정책결정 논의의 장에서 소외되거나 배제되는 모습이 나타났다.
공중보건위기 시 지식 전환을 다룬 선행 연구는 지식 전환의 규범적 당위성이나 정책결정 과정에 초점을 두고 있었고 지식 생산의 측면은 충분히 고려되지 못했다. 일부 선행 연구에서 신종감염병 연구주제 분포의 불균등성을 지적했지만, 이러한 현상이 발현되는데 영향을 미친 구조적·제도적 요인이나 요인들 간의 동학에 대한 탐구는 부족했다. 불균등한 신종감염병 지식 생산의 지형이 발생한 원인을 밝히기 위해 과학기술학에서 논의되는 “수행되지 않은 과학(undone science)” 이론을 적용해볼 수 있다. 수행되지 않은 과학은 지식이 생산되는 과정에서 핵심 주체들 간의 상호작용에 주목하면서도 지식 생산이 과학자들의 자율적인 선택에 의해 결정되는 것이 아니라, 정책 환경, 권력 관계, 연구비 배분 등 구조적이고 제도적 요인에 영향을 받으며, 특정 방향으로 형성된다는 점을 주목한다. 이러한 관점을 지식 전환에 적용해보면 단순히 ‘정책결정자가 근거를 어떻게 활용했는가’를 분석하는 것에서 나아가, 지식 생산의 측면에서 ‘어떤 근거가, 누구에 의해, 어떤 맥락에서 생산되고 활용되었는가’에 대한 분석이 필요하다는 결론으로 이어진다.
이러한 문제의식을 바탕으로 본 연구는 지식 생산에 초점을 두어 국내 코로나19 방역 대응에 관한 지식 전환을 분석했다. 구체적인 연구 목적과 질문은 다음과 같다. 첫째, 코로나19 유행 시기 국내에서 생산된 신종감염병 지식의 지형을 분석하고, 수행되지 않은 연구 영역을 파악한다. 둘째, 코로나19 유행 시기 수행되지 않은 연구 영역이 어떤 요인에 의해 형성되었는지, 그리고 수행되지 않은 연구가 지식전환체계에 어떤 영향을 미쳤는지 분석한다. 셋째, 코로나19 유행 시기 수행되지 않은 연구 영역의 발생과 그로 인한 지식전환체계의 작용이 어떠한 구조와 기전을 통해 발생했는지 규명한다.
각 연구 질문에 답하기 위한 자료 수집과 분석 방법은 다음과 같이 설정하였다. 첫째, 코로나19 유행 시기 신종감염병 지식 생산의 지형을 파악하기 위해 국내에서 수행된 연구개발과제와 연구용역과제를 수집하였다. 두 과제는 지식 생산의 목적이나 기능 측면에서 차이가 있으므로, 자료를 구분하는 것이 적합하다고 판단했다. 다음으로 선행연구를 고찰하여 공중보건위기 필수 연구 영역(사회적 영향, 예방, 위험 소통 및 체계, 형평성)을 조작적으로 설정했고, 각 자료의 키워드를 공중보건위기 필수 연구 영역에 매칭시켰다. 마지막으로 텍스트 네트워크 분석을 통해 상대적으로 주변화되거나 고립된 키워드를 파악하여 수행되지 않은 연구 영역을 확인했다. 둘째, 첫 번째 연구결과에서 확인된 수행되지 않은 연구 영역의 연구를 수행했고 방역 정책결정에 전문가로도 참여한 연구자 15인을 대상으로 심층면담을 진행했다. 면담 자료는 질적 분석방법인 프레임워크 분석에 적용하여 각 지식 전환의 단계별 영향 요인을 도출했다. 마지막으로 두 개의 세부 연구 결과 외 논문, 법령, 보고서 등의 질적 자료를 추가로 수집했다. 전체 자료를 토대로 실재론 분석을 수행하여 신종감염병 지식전환체계의 구조와 기전을 확인했다.
첫 번째 세부 연구의 결과, 코로나19 유행 시기 수행된 연구개발과제는 의료기술 개발과 관련된 키워드가 네트워크의 중심을 이루고 있었다. 대표적으로 ‘항체’, ‘개발’, ‘임상’이 높은 중심성 수치를 보이며 네트워크 전체의 흐름을 주도하는 것으로 확인되었다. 반면 공중보건위기 필수 연구 영역에 속한 키워드는 연구 간 연결성이나 지식 생산의 흐름 형성에는 기여하지 못했던 것으로 나타났다. 연구용역과제 네트워크에서는 공중보건위기 필수 연구 영역 키워드가 일정 수준 중심 구조에 진입한 것으로 보였다. 이는 연구용역과제가 코로나19 정책결정에 활용될 수 있는 연구주제에 민감하게 반응했고, 사회적 가치를 부분적으로 수용하고 있음을 드러낸다. 그러나 대다수의 공중보건위기 필수 연구 영역에 속한 키워드는 산발적으로 분포했고, 다른 연구주제를 매개하는 조직적인 역할은 수행하지 못한 것으로 나타났다. 특히 형평성 영역에 속한 키워드는 모든 연구과제에서 극단적으로 주변화 되어 있었다. 이를 통해 형평성 연구가 신종감염병 지식생산체계 내에서 일관되고 체계적으로 배제되고 있음을 확인하였다. 두 개 유형의 신종감염병 지식 생산 지형을 종합해보면, 공중보건위기 필수 연구 영역은 다른 연구주제들과의 연결성이 떨어지고 네트워크의 중심에서 벗어난 채 주변부에 위치하는 경향을 보였다. 이는 사회적 가치를 반영한 지식이 정책 결정의 근거로 활용될 수 있는 기본적인 조건조차 충족되지 못했음을 시사한다.
두 번째 세부 연구의 결과는 첫 번째 세부 연구 결과에서 확인되었던 수행되지 않은 연구 영역의 연구과제를 수행했으면서 정책결정에 참여한 연구자 대상의 심층면담 자료를 토대로 도출되었다. 프레임워크 분석에 따라 지식전환체계에 영향을 미친 요인은 총 4개의 단계(지식 생산, 지식 교환, 근거 활용, 지식 생산으로의 전환)로 범주화되었다. 첫째, 지식 생산 단계에서는 불균등한 연구기회가 지식 생산의 장벽 요인으로 지목되었다. 코로나19 유행 시기 정부는 백신이나 치료제 개발에 연구비를 집중적으로 지원했기 때문에, 방역 정책에 반드시 고려되어야 했었던 비약물적 개입의 효과나 경제적 영향, 취약계층의 진단검사 접근성, 정신보건, 건강불평등 심화, 방역 인력의 교육·훈련 프로그램 개발 등에 관한 지식은 충분히 다루어지지 못했다. 수행되지 않은 연구 영역의 연구자는 순수과학자이자 정직한 중개인으로서 사회적 책무성을 실천하려 노력했다. 하지만 코로나19 유행이 장기화되면서 일부 연구자들이 순수과학자나 정직한 중개인에서 벗어나 점점 더 정치옹호자로서의 역할을 수행하게 되는 현상이 포착되었다. 그러나 이러한 현상은 연구자의 개인적 일탈이 아니라 본래 과학에 내재된 정치적 속성이 드러난 결과로 해석할 수도 있다. 과학자는 객관적이면서도 사회적으로 균형 잡힌 자문을 제공할 것으로 기대되지만, 실제 정책결정과정에서 과학은 과학자 개인의 의지와 무관하게 정치적 수단으로 활용되는 경우가 있기 때문이다. 연구자는 사회적 책무성 이외에도 교육자로서 관리적 책무성과 과학자로서 연구 경력 관리에 대한 부담도 동시에 느껴 동기의 균형을 맞추는데 내적 갈등을 겪었다.
둘째, 지식 교환 단계에 영향을 미친 요인은 결핍된 상호 이해(연구자-정책결정자, 연구자 공동체 내부)와 공중보건위기 필수 연구 영역에 대한 지식 수용의 한계로 드러났다. 정책결정자는 방역을 고도로 전문화된 분야로 인식하고 있었기 때문에 연구자와 정보를 교환하거나 의견을 개진하는데 있어 소극적이거나 수동적인 입장을 취했다. 그러나 기술 관료가 개입한 경우에는 비교적 원활한 지식 교환이 이루어졌다. 기술 관료는 정책 실무와 과학 지식을 번역하고 매개하는 이중의 전문가로서, 두 공동체 간 언어와 논리의 간극을 조정하며 지식 교환 활동을 촉진했다. 그러나 기술 관료는 극히 소수였고 임기가 종료되면 연구자–정책결정자 간의 교류도 함께 단절되었다. 또한 기술 관료의 전문성 밖에 있던 연구자는 정책결정자에게 지식 생산의 중요성과 필요성을 설득할 수 있는 기회조차 얻지 못했다. 해당 영역의 연구자는 정책결정의 테이블에 초대되지도 못했고, 참여 한다 하더라도 ‘중심’이 아닌 ‘주변’에 위치하는 경험이 반복되었다. 연구자 공동체 내부에서도 의사소통의 어려움은 지속되었고, 이는 수행되지 않은 연구 영역 내에서도 학문 간 불평등한 권력구조가 실재함을 시사했다. 일부 연구 영역은 정치적·전략적으로 유용하다는 인식 아래 정책 근거로 빠르게 통합되었고, 상대적으로 더욱 소외된 영역의 연구자는 동료 연구자들로부터도 인정받기 어려운 상황에 놓이게 되었다.
셋째, 근거 활용 단계에서는 정책결정에서 배제된 지식과 정체된 근거중심정책결정 요인이 영향을 미쳤다. 코로나19 유행 시기 과학은 모든 정책결정의 중심에 있었다. 그러나 과학이라는 이름으로 수렴되었던 수많은 지식들은 실제 정책 결정의 장(場) 안에서 동등하게 다뤄지지 못했다. 과학적 근거는 정책의 정당성을 구성하는 핵심적인 토대가 되었지만, 근거 자체 보다는 전문가의 사회적 위상이나 과거 신종감염병 대응의 경험과 해외 대응 사례에 의존하는 등 정치적 안전주의에 따라 결정되는 경우가 많았다. 먼저 의료인 위주로 구성된 자문구조는 방역 현장의 경험이나 사회적 맥락을 연구하는 전문가들을 정책 논의에서 주변화시켰다. 또한 위계화 된 전문성은 연구자 간 수평적이고 민주적인 소통을 방해하여 지식 확산을 저해했다. 자문위원의 구성 외에도 정책결정자가 정책근거를 선별하는 방식 역시 근거중심정책의사결정의 실천 가능성을 축소시켰다. 정책결정자는 지식 전환이라는 제도적 규범 아래 이성적 방식의 정책 수립을 추구했지만 실제 정책 결정은 수확체증적 경로의존이 영향을 미치고 있었다. 이는 과학적 근거가 정책 근거로 전환되는 과정이 형식적 타당성은 확보했을지 몰라도, 위계화된 전문성, 정치적 안전주의, 경로의존이라는 구조적 제약으로 인해 매우 제한적으로 실천된 것으로 해석된다.
마지막으로 지식 생산으로의 전환 단계에 영향을 미친 요인은 내적, 외적 요인으로 구분되었다. 연구자들은 코로나19 유행을 통해 얻은 경험과 문제의식을 지식화하고자 하는 의지를 나타냈다. 정책적 수요에 일시적으로 대응하는 단계를 넘어, 현장에서 경험하고 체화했던 지식을 체계적으로 연구하고 기록할 필요성을 인식했기 때문이다. 하지만 신종감염병과 같이 비교적 새로운 영역에서 연구주제를 설정하고 지속적으로 수행하기에는 여러 장벽이 실재했다. 지식생산체계 내적 측면에서 연구자 풀이 제한적이었고 연구 자원의 연속성도 확보되지 않아 지식생산의 지속성을 유지하기 어려웠다. 공적 연구비를 지원 받을 수 있는 기회가 제한적인 것은 지식 생산으로의 전환을 저해하는 외적 요인으로 작용했다. 코로나19 유행 초기에는 사회적 관심과 정치적 수요가 맞물리며 그간 수행되지 않았던 연구 영역에서도 연구가 활발히 진행되었다. 그러나 시간이 지나 사회적·정치적 관심이 감소하거나 사라지면 연구기회의 창도 닫혀버리는 불안정한 구조는 변하지 않았다.
세 번째 세부 연구의 결과이자 전체 결과를 요약하면 다음과 같다. 코로나19 유행이 발생한 직후 신종감염병에 대한 공적 연구비가 급격히 팽창하는 양상을 보였다. 그러나 공중보건위기 필수 연구 영역에 속한 모든 주제의 지식 생산이 보장되지는 못했다. 연구 자원은 백신이나 치료제와 같은 혁신 의료기술 개발 중심으로 편중되면서, 비약물적 개입에 따른 경제성 영향, 돌봄 공백, 불평등한 취약계층의 방역 접근성 등 과 같은 수행되지 않은 영역의 연구는 제도적·정책적 지원의 우선순위에서 배제되었다. 물론 방역 현장-지식 생산 사이의 모든 경로가 차단된 것은 아니었다. 방역 현장에서 제기되었던 사회적·실천적 문제들 중 일부는 연구용역과제를 통해 정책으로 반영되었고, 정책과 연구에 이중의 전문성을 갖춘 기술 관료가 두 개의 체계를 잇는 가교 역할을 수행했다. 그러나 연구용역과제는 일회성·단기적이었고, 기술 관료 역시 제도적으로 불안정한 위치에 존재하고 있었기 때문에, 지속가능한 지식전환체계로 이어졌다고 보기는 어려웠다.
또한 일반적으로 성과주의형 지식생산체계는 과학기술의 혁신과 상용화를 중심으로 설계되어 있기 때문에 측정이 용이하거나 정량화가 가능한 성과가 예측되는 연구에 자원이 집중되는 경향이 있다. 반면, 복잡한 가치 사슬로 연결되어 있는 공중보건기술은 공적·사회적 가치가 높음에도 불구하고 개입의 영향이 장기적이고 정량화된 측정이 어렵다는 이유로 성과 평가의 대상에서 배제된다. 이에 성과중심의 지식생산체계 속에서 연구자는 학자로서의 위상과 전문가로서의 경력을 관리하기 위해 논문 게재 가능성이나 성과 측정이 용이한 주제나 방법론을 선호하는 것으로 알려져 있다. 본 연구 결과에서도 연구자들은 전문가의 외재적 책무성을 실천해야 한다는 소명과 교육자로서의 관리적 책무성 사이에서 균형을 조절하는데 내적 가치 갈등을 겪는 것으로 나타났다. 즉 수행되지 않은 영역의 연구는 개인(micro-)부터 구조 수준(macro-level)을 가로 지르는 다양한 기전들과 기전 사이의 복잡한 상호작용을 통해 체계적이며 구조적으로 주변화되었고, 정책적 수요와 연구 공급 간의 괴리는 점점 확대되는 것을 확인할 수 있었다.
정책결정자 역시 구조적 요인으로부터 자유롭지 못한 것으로 보였다. 코로나19 유행을 경험하며 사회적 영향, 공중보건기술 중심의 예방, 취약계층의 접근성 보장, 위험 소통, 거버넌스 강화 등 공중보건위기 필수 연구 영역의 중요성에 대한 인식이 증가했음에도 불구하고 신종감염병 지식생산체계의 축을 옮기거나 연구주제의 우선순위를 재구성하려는 시도에서는 소극적인 태도를 보였다. 지식 생산을 위한 기회의 창은 코로나19 위기가 극심했던 사회적·정치적 위기 상황에서만 일시적으로 반응한 것으로 보였다. 관료제라는 조직의 정태성과 위험회피 성향은 과학적 전문성에 대한 과도한 의존으로 이어졌고, 이는 조직 구조에 근거중심정책결정 문화가 배태되는 것을 저해한 것으로 해석된다.
본 연구는 코로나19 유행 시기 지식 전환의 단절을 통해 신종감염병 지식 생산과 활용 사이에 불균형하고 비대칭적인 제도적 배열을 드러내고자 했다. 이와 같은 구조가 지속된다면 사회적 가치나 보건학적 관점에서 중요한 연구주제들은 앞으로도 수행되지 않은 과학으로 남을 가능성이 높다. 또한 지속적이고 편중된 지식 생산은 사회와 방역 현장의 대응 역량을 약화시키고, 악순환을 만들어 장기적으로 사람들의 건강 피해를 심화시키는 결과로 이어질 수 있다. 따라서 향후에는 신종감염병 이외 보건의료 영역에서 반복적으로 주변화 되어 온 연구주제들이 어떤 조건과 과정 속에서 배제되었는지 분석하고, 이를 바탕으로 지식전환체계의 제도적 균형을 제고할 수 있는 방향으로 논의를 확장할 필요가 있다. 이러한 노력을 통해 지식 생산과 정책 결정 사이의 간극을 좁히고, 사회적 가치를 충분히 고려하면서도 지속가능한 형태의 지식생산체계의 기반을 마련할 수 있을 것으로 기대한다.
본 연구의 이론적 함의는 다음과 같다. 첫째, 지식 생산의 측면에 역점을 둠으로써 지식 전환의 학술적 담론 확장하는데 기여했다. 기존의 논의가 근거 합성에 중점을 두었다면, 본 연구는 실제로 지식이 생산되는 과정에 주목함으로써 지식 생산에 과한 이론적 논의를 확대하였다. 이는 지식 생산 주기의 외연이 실행 순환 주기까지 확장될 수 있는 근거를 제공하는데 기여할 수도 있다. 둘째, 지식 전환을 선형적인 과정으로 인식하는 접근을 벗어나 제도, 정치, 과학의 경계에서 상호작용하며 공동 구성된다는 관점을 적용했다. 즉, 지식을 단순히 사용할 자원으로 보는 기술주의적 관점에서 벗어나 지식이 생산-선별-수용-적용되는 전체 과정에서 제도적이고 정치적으로 선택된 결과라는 것을 강조했다. 셋째, 본 연구는 수행되지 않은 과학 이론을 적용하여 신종감염병 연구에서 반복적으로 배제되거나 소외되었던 연구주제가 발생한 이유를 조명했다. 불균등한 연구주제의 분포는 무관심이나 자원의 부족이 아니라 지식생산체계의 제도적 구조와 정치적 맥락에 의해 형성된 것임을 드러냄으로써, 지식사회학 분야의 이론적 담론 확장에 기여할 것으로 기대된다.
본 연구의 실천적 함의는 다음과 같다. 첫째, 수행되지 않은 과학 이론을 신종감염병 연구정책에 적용함으로써, 상대적으로 주목받지 못했던 공중보건 분야의 중요한 연구주제를 조명할 수 있었다. 이는 향후 공중보건위기를 대비하는데 필수적이만 제도적 지원에서 배제되었던 연구주제를 포착할 수 있게 도와주며, 해당 분야에 대한 연구 자원 배분의 기준을 재설정하는데 정책 근거로 활용될 수 있다. 둘째, 지식 생산과 정책결정에서 다양한 관점과 가치가 충분히 반영되지 못하고 있음을 확인했다. 이러한 결과는 중장기적 관점에서 신종감염병 연구 정책을 수립하거나 자문기구 설계의 원칙과 기준을 마련하는데 근거로 활용될 수 있다. 셋째, 공중보건위기를 넘어 전체 보건의료 영역에서 근거중심정책결정의 활성화를 추진하기 위한 근거자료로 활용될 수 있다. 특히 정책 근거로 채택되는 과정의 투명성을 확보하기 위한 제도적 장치와 개선의 필요성을 뒷받침하는 근거로 활용될 것으로 기대된다.

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지식 전환(Knowledge Translation)은 근거중심정책결정(Evidence-Informed Policy Making)을 설명하는 핵심 이론이다. 초기에는 생산된 과학적 근거가 정책에 어떻게 활용되는지에 초점을 맞췄으나, 최근에...