노태우 정부의 평시작전통제권 환수 정책 연구 : 비대칭동맹에서 약소국의 자율성 추구를 중심으로 = A Study on the Roh Tae-woo administration’s peacetime operational control transition policy : Focusing on autonomy of weaker states in asymmetric alliances

국문 초록 (Abstract)

본 논문의 목적은 노태우 정부의 작전통제권 환수 정책이 평시작전통제권 환수로 귀결된 과정을 비대칭동맹 속 약소국의 자율성 추구 관점으로 분석하는데 있다. 노태우 정부의 작전통제권 환수 정책은 강대국인 미국과 비대칭동맹을 체결한 약소국인 한국이 자율성을 추구한 사례이다. 비대칭동맹 관계에서 약소국은 자율성을 증대시키려 할수록 안보 수준이 감소하는 딜레마에 직면하기 때문에 자율성 추구를 통해 목표한 성과를 거두기 어려울 수밖에 없다. 본 논문은 사례연구를 통해 국력 신장을 바탕으로 자율성을 추구한 약소국이 안보에 대한 우려로 딜레마를 직면했을 때 약소국의 자율성과 안보 수준이 최적화되어가는 과정을 분석하였다. 비대칭동맹의 자율성과 안보를 분석하기 위해 활용되는 자율성-안보 교환 모델은 장기간에 걸친 비대칭동맹의 변화를 분석하기에 한계가 있다. 따라서 이 이론을 확장하여 장기간에 걸쳐 강대국의 안보 제공 하에 국력을 증대시킨 약소국이 자율성과 안보의 교환조건을 재설정하려 하는 경우 선택 가능한 교환조건들과 최적의 선택 지점을 도식화할 수 있는 자율성-안보 교환 최적화 모델을 새롭게 제시하고 연구에 적용하였다.
노태우 정부는 국제질서의 이행과 국내에서 일어난 민주화 물결에 부응하면서도 상존하는 북한의 전쟁도발을 억제하고 유사시 승리할 수 있는 국방력을 키워나가야 하는 어려움에 직면해있었다. 노태우 정부는 스스로의 힘으로 미국의 해외주둔 미군 축소 움직임에 대응하고, 국내의 반미여론을 안정시키기 위해 작전통제권 환수를 통한 자율성의 확보에 주목했다. 대미 의존도 감소 및 자주성 향상을 요구하는 여론과 냉전의 종식 이후 북한의 위협이 잔존하고 있음에도 주한미군의 감축과 재배치가 이뤄질 것이라는 우려가 공존했지만 당시 정부는 충분히 신장된 국력을 바탕으로 작전통제권 환수가 가능하다는 자신감을 가지고 있었다.
작전통제권 환수는 노태우 대통령의 대선 후보 공약으로 먼저 제시되었다. 이후 1990년 2월 체니 미 국방장관이 넌-워너 수정안에 대한 협의를 위해 방한한 시점에서부터 한국군의 작전통제권에 대한 양국 간의 협의가 본격적으로 시작되었다. 1990년 MCM에서 한국은 1993년에 평시작전통제권을, 1995년에 전시작전통제권을 환수하겠다는 제안을 했으나 미국은 이를 SCM 공동성명에 포함시키지 않는 대신 별도로 한미연합사가 평시작전통제권에 대해 우선적으로 검토하도록 하였다. 주한미군 측은 작전통제권 환수가 시기상조라는 의견을 제시하였고, 동시에 증대되고 있었던 북한의 핵개발 위협으로 인해 계획되었던 주한미군 감축 역시 중간 단계에서 중단되었다. 노태우 정부 또한 북한의 위협이 점증되고 있음 인식하고 있었으나 작전통제권 환수를 위한 노력은 지속하였다. 그 결과 1991년 SCM에서 평시작전통제권은 1993년~1995년 사이에 환수하고, 전시작전통제권은 1996년 이후에 협의하는 것을 합의하였다. 전반적인 안보환경을 고려하여 전시작전통제권 환수는 연기하였지만 평시작전통제권 환수는 변함없이 추진했던 것이다. 평시작전통제권 환수의 정확한 일자가 합의되지 않은 상태에서 노태우 대통령은 합의된 기간 중 가장 빠른 시기인 1993년 내에 환수를 이뤄내려는 의지를 표명했고, 한미연합사령관 등 주요 군 인사들과의 협의 끝에 1992년 SCM에서 평시작전통제권을 늦어도 1994년 12월 31일까지 환수한다는 합의를 이끌어 냈다. 노태우 정부의 지속적인 노력에 의해 1994년 12월 1일 평시작전통제권 환수가 가능했던 것이다.
한국은 자율성을 증진시키기 위해 작전통제권 환수 정책을 추진했으나 작전통제권 환수 이후 안보 수준이 한반도의 현상유지를 위한 수준에 미치지 못하게 될 것을 우려하여 평시작전통제권만을 환수하고 전시작전통제권에 대한 논의는 차후로 연기하였다. 증가하는 위협에 대응하기 위해 미국에게 더 많은 안보 제공을 요구하는 대신 자율성을 추구하고 스스로의 역량을 발전시키는 선택을 했다는 점에서 평시작전통제권 환수는 큰 의미를 가진다. 평시작전통제권 환수를 이뤄낸 주요 요인은 노태우 정부의 전략적, 주도적 노력이었다. 또한 전·평시작전통제권을 모두 환수하려던 최초의 공약은 북한 위협의 증대, 미국의 안보 제공 감소에 대한 우려가 생기면서 평시작전통제권 환수로 귀결되었다. 비대칭동맹에서 약소국인 한국이 자율성을 추구하였으나 안보 우려로 인해 딜레마에 직면하여 자율성 추구 정도를 낮추는 대신 안보 수준의 증대를 선택한 것이다.
한국의 평시작전통제권 환수는 자율성-안보 교환 최적화 모델을 활용하여 분석할 수 있다. 한국이 최초의 공약대로 전·평시작전통제권을 모두 환수했다면 한국이 추구할 수 있는 최대의 자율성을 확보할 수 있었을 것이다. 하지만 북한 위협의 증대와 미군의 방위책임 감소에 따른 안보 우려로 노태우 정부는 평시작전통제권만을 환수하였다. 자율성-안보 교환 최적화 모델에 따르면 이 사례는 약소국의 자율성 추구가 안보에 대한 고려와 상호작용하여 최적의 결과에 가까워진 것으로 해석할 수 있다. 자율성-안보 교환 최적화 모델은 국력이 증대되더라도 국가의 선택에 따라 효용이 증가하지 않을 수도 있으며, 자율성과 안보의 조화로운 추구가 더 높은 효용을 가져온다는 것을 보여준다.
자율성-안보 교환 최적화 모델을 활용한 본 연구는 다음과 같은 함의를 제공한다. 첫째, 자율성과 안보의 교환조건을 재설정할 때 자율성과 안보 중 한 가지만을 급격히 변화시키려 하는 것은 효용의 증대로 이어지기 어렵다. 가능한 최대의 자율성을 확보하는 것보다 자율성을 일부 포기하고 그만큼 안보의 증가를 선택한다면 더 높은 효용을 얻을 수 있고, 그 반대의 경우도 마찬가지이다. 둘째, 국가가 처한 안보환경을 고려하여 충분한 안보 수준에 도달했다는 판단을 내린 후에는 자율성을 추구하는 것이 효용을 높이는 방법이다. 이론적으로는 자율성을 먼저 확보한 후 안보를 추구하는 것 또한 동일한 효용의 증가를 이룰 수 있는 방법이지만, 현상유지를 할 수 있을 정도의 안보 수준을 가지고 있지 못한 경우 외부의 위협에 취약해지기 때문에 안보 수준의 향상을 우선시하는 것이 바람직하다. 셋째, 한국이 추진하고 있는 전시작전통제권 전환이 최적의 자율성과 안보의 교환조건으로 귀결되기 위해서는 전시작전통제권 전환에 해당하는 자율성 수준이 최적의 교환조건에 다다를 수 있을 때까지 안보역량을 향상시켜야 한다. 즉, 자율성을 유지한 상태에서 안보역량을 충분히 증대시킨 후 전시작전통제권을 전환하거나, 안보의 향상과 전시작전통제권에 해당하는 권한의 점진적 환수를 동시에 추진하여 최적의 지점에 이르도록 하는 것이 합리적 수순일 것이다. 이러한 관점에서 현재 추진되고 있는 조건에 기초한 전시작전통제권 전환은 최적화를 달성하는 방법들 중 하나로 평가할 수 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this paper is to analyze the process by which the Roh Tae-woo administration's operational control transition policy resulted in peacetime operational control transition from the perspective of the pursuit of autonomy by a weaker state in an asymmetric alliance. The Roh Tae-woo administration's operational control transition policy is an example of South Korea, a weaker state that formed an asymmetric alliance with the United States, pursuing autonomy. In an asymmetric alliance, a weaker state faces the dilemma that the more it tries to increase autonomy, the lower its security is, so it is bound to be difficult to achieve the desired results through the pursuit of autonomy. Through a case study, this paper analyzed the process of optimizing the autonomy and security of a weaker state when it pursues autonomy based on national power growth and faces a dilemma due to security concerns. The autonomy-security trade-off model has limitations in analyzing changes in asymmetric alliances over a long period of time. Therefore, by expanding this theory, the autonomy-security trade-off optimization model was proposed and applied to the study that can schematize the trade-off conditions of choice and the optimal point of choice if a weaker state that has expanded its national power over a long period of time under the provision of security by a power state wants to re-establish the trade-off conditions for autonomy and security.
The Roh Tae-woo administration faced the challenge of responding to the transition of the international order and the wave of democratization occurring domestically, while suppressing North Korea's war provocations and developing national defense capabilities capable of defeating the North. The Roh Tae-woo administration focused on securing autonomy through the transition of operational control in order to respond with its own efforts to the United States' move to reduce the troops stationed overseas and to stabilize anti-American public opinion in Korea. Although public opinion calling for a reduction in dependence on the U.S. and improvement of independence coexisted with concerns that the reduction and redeployment of U.S. troops in South Korea would take place despite the lingering threat from North Korea. The government at the time was confident that it could take back operational control based on sufficiently expanded national power.
The operational control transition policy was first presented as a presidential candidate’s pledge by President Roh Tae-woo. The two nations began to discuss operational control in earnest from the time U.S. Secretary of Defense Cheney visited South Korea in February 1990 to discuss the Nunn-Warner Amendment. In the 1990 MCM, Korea proposed to take back peacetime operational control in 1993 and wartime operational control in 1995, but the United States did not include this in the SCM joint statement. At the same time, due to the growing threat of North Korea's nuclear development, the planned reduction of the US Forces in Korea was also halted at an intermediate stage. The Roh Tae-woo government also recognized that the threat from North Korea was increasing, but efforts to take back operational control continued. As a result, in the 1991 SCM, it was agreed that peacetime operational control would be taken back between 1993 and 1995, and wartime operational control would be discussed after 1996. Because of the overall security environment, the transition of wartime operational control was postponed, but the transition of peacetime operational control remained in progress. The 1992 SCM reached an agreement to take back peacetime operational control by December 31, 1994 at the latest. The continuous efforts of the Roh Tae-woo administration made the transition of peacetime operational control possible on December 1, 1994.
South Korea pursued the operational control transition policy to enhance autonomy, but due to concerns that the security after the transition of operational control would fall short of the level required to maintain the status quo on the Korean Peninsula, only peacetime operational control was taken back. The transition of peacetime operational control is significant in that Korea chose to pursue autonomy and develop its own capabilities instead of demanding more security provision from the United States to cope with increasing threats. The main factor in achieving the transition of peacetime operational control was the strategic and proactive efforts of the Roh Tae-woo administration.
Korea's peacetime operational control transition policy can be analyzed using the autonomy-security trade-off optimization model. If South Korea had regained both wartime and peacetime operational control as initially pledged, it would have been able to secure the maximum autonomy it could pursue. However, due to security concerns caused by threats from North Korea and the decrease in the U.S. military's defense responsibility, the Roh Tae-woo government only regained peacetime operational control. According to the autonomy-security trade-off optimization model, this case can be interpreted as a weaker state's pursuit of autonomy interacting with security considerations to reach an optimal result. The autonomy-security trade-off optimization model shows that even if national power increases, utility may not increase depending on the state's choices, and that the harmonious pursuit of autonomy and security results in higher utility.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론
• 제1절 문제제기 및 연구목적 1
• 제2절 기존 연구에 대한 비판적 검토 4
• 제3절 연구방법 및 논문 구성 10
• 제2장 이론적 고찰 12
• 제1절 작전통제권의 개념과 기능 12
• 제2절 비대칭동맹과 작전통제권 24
• 제3절 동맹딜레마와약소국의자율성 : 자율성-안보교환모델의한계 29
• 제4절 대안적 모형 : 자율성-안보 교환 최적화 모델 33
• 제5절 분석의 틀 39
• 제3장 작전통제권 환수 추진 배경 41
• 제1절 탈냉전기 국제안보 정세 41
• 제2절 미국의 동아시아 안보전략 44
• 제3절 노태우 정부의 정세인식과 자율성 확대 53
• 제4절 소결론 : 대미 자율성의 추구 69
• 제4장 작전통제권 환수 추진 결과 : 평시작전통제권 74
• 제1절 노태우 정부의 작전통제권 환수 추진 74
• 제2절 평시작전통제권 환수 정책으로 전환 86
• 제3절 성과와 한계 94
• 제4절 소결론 : 자율성과 안보의 최적화 98
• 제5장 결 론 103
• 참고문헌 108
• 영문요약 117