남한 접경지역 내 북한근로자에 대한 사회보장제도 연구 = A Study on the Social Security System for North Korean Workers in South Korea's Border Area

국문 초록 (Abstract)

남북교류협력의 주체는 남한과 북한의 주민이다. 그리고 통일을 이루는 주체인 남북한 주민은 민족구성원 모두가 주인이 되고 개개인의 자유, 복지와 인간의 존엄성이 보장되어야 하며, 자유롭고 풍요로운 삶을 누릴 수 있는 민족공동체 형성을 이루어야 한다. 하지만 남한과 북한의 주민은 아직 실질적인 교류협력의 주체로서 역할을 하지 못하고 있는 실정이다.
이 연구는 남한의 접경지역 내에 진출하는 북한근로자에 대한 사회보장제도의 적용과 관련하여 발생하는 법적 쟁점을 파악하고 법정책적 및 실무적 차원에서 대응하는 방안을 검토하는 것을 목적으로 하고 있다. 궁극적으로는 남북한이 통일로 나아가는 과정에서 발생하게 될 남북의 인적·사회적 통합을 위한 기반을 형성하기 위한 사전적이고 법정책적인 차원에서의 논의를 통해 실질적인 남북통합의 법제도 구축에 기여하고자 한다.
남한 내 접경지역에서 북한근로자에 대한 사회보장제도의 적용문제에 대한 논의는 기본적으로 남북교류협력의 활성화에 대비하는 의미가 크다. 이는 북한근로자가 남한 내 접경지역에서 생활권을 보다 확대하는 것과 다름없다. 결과적으로 남한 내 접경지역 북한근로자에 대한 지원은 향후 남북이 통일국가를 수립하는 과정에서 사회통합을 위한 전단계에서 사전에 통합 내지 통일문제를 대비하는 훌륭한 경험을 이루고 많은 시사점을 제공하게 될 것이다. 통일국가에서 현재 남북한이 다른 사회보장체계를 가지고 있는 상황에서 이러한 사전적 대응방안을 검토하는 것은 남북통일 후 남한 사회보장시스템 적용에 대한 문제점과 대응책을 마련하는 데에 큰 도움이 될 것이다. 이를 기초로 하여 여기서 논의한 사회보장제도의 정비 방향은 남한 내 북한주민의 진출을 위한 남북 간 구체적인 합의서 도출과 함께 필연적으로 국내법적 저촉문제와 함께 입법적 부재 내지 미비에 대한 보완이 이루어져야 한다는 점에서 현행 관련 국내법적 정비문제를 검토하였다.
남한 내 접경지역에 진출하는 북한근로자에게 우리의 사회보장제도를 적용하기 위해서는 관련 분야의 거버넌스 대응이 요구되고 이를 위한 논의는 필연적이다. 이러한 거버넌스 논의는 남북한이 정치·군사적 위기에도 그 합의의 원칙과 내용에 영향을 주지 않는 거버넌스 체계의 구축이 중요하다. 이를 위해서는 남북간 비정치적 부문의 교류협력 관계가 지속되어야 하고 이를 기반으로 한 접경지역 내의 북한근로자에 대한 사회보장제도가 안정적으로 운영되는 것을 목적으로 하여야 한다. 이를 성공적으로 운영하기 위한 방식으로 ‘남북교류협력협의체’의 구성과 운영의 필요성을 강조하고, 접경지역에서의 남북교류협력을 위하여 ‘접경지역위원회’를 설치하고 이에 대한 합의서도 제시하였다. 특히, 사회보장의 적용을 위하여 ‘사회보장실무위원회’ 설치하여야 한다는 것을 명시하였다. 기본합의서로는 「남한과 북한 사이의 사회보장 기본합의서」를 제안하였다. 이를 통해 사회보장의 범위를 설정하고 사회보장 적용에서 중요한 논의인 재정적 분담에 대한 합의를 이루고자 하였다. 또한 사회보험에 대한 합의서를 제시하여 기본원칙, 건강보험, 고용보험, 산업재해보상보험으로 구체화하였다. 특히, 사회보장제도의 적용을 위한 「남북교류협력에 관한 사회보장특별법」 제정을 제안하여 국내법적 정비를 완비하고 체계성을 갖추도록 하였다.
이 연구는 남한 내 접경지역에 진출하는 북한근로자에 사회보장제도 도입논의는 남북교류협력 단계에서 선제적인 사회통합을 추진하는 것이라는 점에서 논의의 의미를 부여한다. 이 논문이 남북교류협력 뿐만이 아닌 통일로 나아가는 과정에서 중요한 연구로써 기여하기를 기대한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The main actors of inter-Korean exchange and cooperation are the residents of South and North Korea. Furthermore, the residents of both South and North Korea, who are the agents of unification, should be the rightful owners, ensuring individual freedoms, welfare, and human dignity. They should form a national community capable of enjoying a free and prosperous life. However, the residents of South and North Korea have not yet been able to fully assume their role as active participants in practical exchange and cooperation.
The purpose of this study is to identify legal issues arising from the application of the social security system to North Korean workers entering the border areas of South Korea and to examine legal and practical measures to address them. Ultimately, the study aims to contribute to the establishment of a legal framework for substantive inter-Korean integration through pre-emptive and legal policy discussions, with the goal of laying the foundation for human and social integration between North and South Korea in the process of unification.
The discussion on the application of the social security system to North Korean workers in the border areas of South Korea is fundamentally significant in preparing for the activation of inter-Korean exchange and cooperation. It is essentially an expansion of the living rights of North Korean workers in the border areas of South Korea. As a result, the support provided to North Korean workers in these areas will serve as an excellent experience and offer valuable insights in the preliminary stages of social integration, as well as in anticipating and addressing issues related to integration or unification in the process of establishing a unified country in the future.
Considering the current situation where South and North Korea have different social security systems, examining these pre-emptive measures will greatly contribute to addressing issues and formulating strategies for the application of the South Korean social security system after unification. Building on this foundation, the discussed direction for the improvement of the social security system addresses the need for a specific agreement between South and North Korea regarding the entry of North Korean residents into South Korea. It also acknowledges the inevitable need to address domestic legal concerns, such as potential violations or legislative gaps, which require supplementation.
In order to apply our social security system to North Korean workers entering the border areas of South Korea, relevant governance mechanisms and discussions are essential. These governance discussions should aim to establish a governance system that remains unaffected by political and military crises between North and South Korea, both in terms of principles and content. To achieve this, non-political sectors of exchange and cooperation between North and South Korea should be sustained, serving as the foundation for the stable operation of the social security system for North Korean workers in the border areas.
To successfully operate this system, the need for the establishment and operation of a "Inter-Korean Exchange and Cooperation Council" is emphasized, along with the proposal of a "Border Area Committee" for promoting exchange and cooperation in the border areas, supported by an agreement document. Specifically, the establishment of a "Social Security Implementation Committee" is highlighted as a necessary step to ensure the application of social security measures. A proposed "Basic Agreement on Social Security between South and North Korea" serves as a fundamental agreement to define the scope of social security and achieve consensus on crucial financial burden-sharing discussions.
Furthermore, a proposed agreement on social insurance is presented, addressing fundamental principles, health insurance, employment insurance, and industrial accident compensation insurance. In particular, the establishment of a "Special Act on Social Security for Inter-Korean Exchange and Cooperation" is proposed to provide comprehensive legal regulations and ensure the systemic implementation of the social security system, completing the necessary domestic legislative measures.
This study provides significant discussions on the introduction of the social security system for North Korean workers entering the border areas of South Korea, emphasizing the importance of proactive social integration during the stage of inter-Korean exchange and cooperation. It is expected that this paper will not only contribute to inter-Korean exchange and cooperation but also serve as an important research in the process towards unification.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 필요성과 목적 1
• Ⅰ. 필요성 1
• Ⅱ. 목적 4
• 제2절 연구범위 및 방법 7
• Ⅰ. 범위 7
• Ⅱ. 방법 9
• 제3절 연구의 전제 9
• Ⅰ. 장소: 접경지역 10
• Ⅱ. 대상: 북한근로자 12
• Ⅲ. 분야: 사회보장제도 13
• 제2장 남한 접경지역 내 북한근로자 사회보장제도의 적용 16
• 제1절 접경지역 북한근로자의 법적 문제 16
• Ⅰ. 쟁점 16
• Ⅱ. 남북한 특수관계와 남한 접경지역 내 북한근로자 17
• 1. 남북한 특수관계론의 개념과 성격 17
• 2. 동서독 특수관계론과 시사점 20
• 3. 북한근로자의 법적 지위와 사회보장제도 적용 방향 24
• Ⅲ. 북한근로자 사회보장제도 적용의 법적 쟁점 26
• 1. 배경 및 필요성 26
• 2. 사회보장제도 적용의 법적 논의 28
• 3. 상호주의 적용 논의 33
• Ⅵ. 소결: 북한근로자에 대한 사회보장제도 적용 37
• 1. 사회보장제도 적용의 쟁점 37
• 2. 남북한 특수관계론에 따른 사회보장제도의 적용 38
• 제2절 북한근로자 사회보장제도 적용의 조건 40
• Ⅰ. 남북한의 체제적 차이 40
• Ⅱ. 남북한의 경제력 차이 42
• Ⅲ. 복지국가 모델의 적용 43
• Ⅳ. 합의서 체결 시 고려사항 45
• Ⅴ. 실효적 정책을 위한 법적 근거 마련 46
• 제3절 북한근로자 사회보장제도 적용의 방향 49
• Ⅰ. 사회보장제도의 기준과 선별적 적용 49
• 1. 사회보장의 헌법적 원칙 49
• 2. 남북한 사회보장제도의 차이와 적용 54
• Ⅱ. 남한의 사회보장제도의 특징과 적용 59
• 1. 사회보장제도의 구조와 특징 59
• 2. 북한이탈주민을 대상으로 한 사회복지적 지원 65
• 3. 외국인에 대한 사회보험 적용 69
• Ⅲ. 북한근로자에 대한 사회보장제도 적용의 범위 71
• 1. 적용 범위 71
• 2. 사회보장정책을 위한 법제도적 방향 72
• Ⅳ. 사회보장제도 적용의 재정적 원칙 74
• 1. 문제제기 74
• 2. 남북한의 재정 분담 문제 76
• 3. 재정방식 77
• 4. 사회보험료 산정의 문제 78
• 제3장 남한 접경지역 내 북한근로자 사회보장제도 적용의 사례 및 내용 80
• 제1절 접경지역 북한근로자의 활동과 사회보장제도 80
• Ⅰ. 접경지역과 남북교류협력 80
• 1. 기존 남북교류협력의 한계 80
• 2. 남북교류협력법제의 현황과 과제 83
• 3. 접경지역 북한근로자 진출과 한계 92
• Ⅱ. 접경지역 활용을 위한 법적 과제 94
• 1. 접경지역의 의미와 범위 94
• 2. 접경지역 발전을 위한 기존 정책의 특징 96
• 3. 접경지역 관련 법령 100
• 4. 접경지역 관련 기존 논의의 문제점 101
• 5. 접경지역의 법적 과제 103
• Ⅲ. 북한근로자의 활동에 따른 사회보장제도 107
• 1. 북한근로자의 활동 지역 107
• 2. 북한근로자의 활동의 한계 109
• 3. 북한근로자의 활동에 따른 쟁점 111
• 제2절 북한근로자에 대한 사회보험의 적용 시사점 112
• Ⅰ. 동서독 사례: 국가조약과 사회보험 적용 112
• 1. 배경 및 필요성 112
• 2. 통일과정에서 국가조약에 따른 사회보험의 내용 114
• 3. 동서독 사례의 시사점 117
• Ⅱ. 남한식 사회보험제도 적용 논의 119
• 1. 국민연금 119
• 2. 건강보험 121
• 3. 고용보험 125
• 4. 산업재해보상보험 128
• Ⅲ. 소결 131
• 제3절 북한근로자에 대한 사회보장정책 133
• Ⅰ. 정책적 과제를 위한 개성공단 사례 133
• 1. 개성공단 사례 논의의 필요성 133
• 2. 「개성공업지구 로동규정」 분석 135
• 3. 개성공단 사례의 시사점 139
• Ⅱ. 최저임금 적용 논의 141
• 1. 최저임금 적용에 대한 문제제기 141
• 2. 최저임금에 대한 검토사항 143
• 3. 북한근로자에 대한 최저임금 적용제외 144
• Ⅲ. 주거 및 근로의 사회보장정책 145
• 1. 거주지 마련 145
• 2. 취업 및 직업훈련 146
• 3. 학력 및 자격인정 147
• 제4장 남한 접경지역 내 북한근로자 사회보장제도 적용의 법적 과제 149
• 제1절 기본 원칙과 방향 149
• Ⅰ. 접경지역 사회보장제도의 적용 원칙 149
• 1. 남북교류협력의 활성화와 사회통합 149
• 2. 남한 사회복지시스템의 적용 150
• 3. 국제법과의 조화 151
• 4. 법제자료 및 정보 교환을 통한 사회복지의 상호 이해 증진 152
• Ⅱ. 법적 과제 154
• 1. 사회보장을 통한 남북교류협력의 활성화 추진 154
• 2. 사회보장정책과 현실적 한계 155
• 3. 합의서 및 국내법적 정비의 방향 156
• 제2절 거버넌스 체계 확립 157
• Ⅰ. 남북교류협력 활성화의 거버넌스 논의의 배경 157
• Ⅱ. ‘남북교류협력협의체’(가칭)의 구성 및 운영방안 158
• 1. ‘남북교류협력협의체’(가칭)의 조직의 필요성 158
• 2. 「남북교류협력협의체 구성·운영에 관한 합의서」(가칭) 및 부속합의서 제안 160
• Ⅲ. 접경지역위원회 구성과 「남한 접경지역 내 북한근로자 활동 관한 합의서」(가칭) 체결 161
• 1. 위원회 구성과 합의서의 필요성 161
• 2. 남한의 접경지역 관련 위원회와의 연계 162
• 3. 접경지역위원회(가칭)의 구성 163
• 4. 「남한 접경지역 내 북한근로자 활동 관한 합의서」(가칭)의 주요 내용 165
• Ⅳ. ‘사회보장실무위원회’(가칭)의 구성 및 운영방안 166
• 1. ‘사회보장실무위원회’의 필요성과 운영 방향 166
• 2. ‘사회보장실무위원회’의 법적 과제 167
• 제3절 사회보장제도 적용을 위한 합의서 및 국내법 정비 168
• Ⅰ. 해외 사례의 시사점 168
• 1. 논의의 필요성 169
• 2. 해외의 유연한 근로조건의 사례 170
• 3. 미국의 주거 관련 복지서비스 172
• 4. 소결: 사회보장 적용의 실무적 적용을 위한 시사점 174
• Ⅱ. 「남한과 북한 사이의 사회보장 기본합의서」(가칭) 및 부속합의서 제안 176
• 1. 기본합의서의 주요 내용 176
• 2. 사회보험제도 관련 부속합의서의 주요 내용 177
• 3. 사회보장정책 관련 부속합의서의 주요 내용 180
• Ⅲ. 국내 법령의 검토 182
• 1. 남북교류협력을 위한 접경특화발전지구 지정 및 운영 182
• 2. 접경지역의 기업에 대한 지원 183
• 3. 남북한 사회보장정보시스템의 구축 184
• Ⅳ. 특별법 제정 검토 185
• 1. 논의의 필요성 185
• 2. 「남북교류협력에 관한 법률」상 다른 법률의 준용에 관한 문제와 체계화 185
• 3. 「남북교류협력에 관한 사회보장특별법」(가칭) 제안 186
• 제5장 결론 189