행정입법에 대한 국회의 직접적 통제방안에 관한 연구

국문 초록 (Abstract)

오늘날 현대국가기능의 변화 즉, 사회복지국가화 및 행정국가화 경향에 따라 국가 기능이 확대되고 다양화·전문화됨에 따라 법률에서 세세하게 규정하는 것이 어려워지자 법률에서 내용만 대강 정한 다음 상세 내용은 대통령령 등의 행정입법으로 위임하는 경우가 많이 발생하고 있다. 이로 인하여 국민의 권리와 의무에 영향을 미치는 중요한 내용 또한 행정입법으로 규정되기 이르렀고, 법률의 수권 범위를 초과하여 규정하는 행정입법 또한 증가하고 있다. 이는 헌법의 주요 원리인 권력분립의 원칙, 법치주의 원칙, 의회법률주의원칙을 형해화시키고 있다는 점에서 행정입법에 대한 효과적이고 적절한 통제방법이 필요하다고 할 것이다.
행정입법에 대한 통제방식은 입법부, 행정부, 사법부에 의한 통제방식이 있는데, 그 중에서도 입법부에 의한 통제방식이 중요한 이유는 입법권은 원칙적으로 국민의 대표인 국회에게 주어진 것이고, 이후 필요에 의하여 행정부에게 범위를 정하여 위임한 것이므로 국회 스스로가 법률의 위임범위를 벗어난 행정입법을 직접적으로 통제할 수 있어야 하기 때문이다. 그러나, 현행 국회의 행정입법 통제제도는 국회 스스로의 행정입법 통제 필요성에 대한 인식 부족, 행정입법 제출제도의 형식적 운영, 국회의 행정입법 검토 결과에 따른 의견의 법적 구속력 결여 등으로 행정입법을 효과적으로 통제하지 못하고 있다.
여러 국가의 의회에 의한 행정입법에 대한 통제제도를 비교·검토한 결과, 주요 선진 국가들은 행정입법에 대한 통제장치로서 다양한 수단을 사용, 발전시켜 왔음을 알 수 있었다. 특히, 미국의 경우 모든 행정기관은 행정입법이 시행되기 60일 전 연방의회와 의회감사원에 제출하여야 하고, 의회에서 합동불승인결의를 하여 위법한 행정입법의 효력 발생을 저지할 수 있으며, 영국의 경우 수권 법률에 의회의 적극적인 승인 결의가 있어야 행정입법이 효력을 발생할 수 있도록 하는 승인권을 유보할 수 있으며, 독일의 경우 수권 법률에 행정입법안에 대한 동의권 뿐만 아니라 수정할 수 있는 권한을 유보하여, 의회가 행정입법안에 대해 직접 참여할 수 있게 하였다. 또한 의회 내 행정입법 심사기구로서 의회감사원(미국), 행정입법심사합동위원회(영국) 등을 설치하여 행정입법을 보다 전문적, 체계적으로 통제하기 위하여 노력해오고 있는바, 이와 같이 선진 국가에서 의회의 행정입법 통제를 위하여 발전시켜 온 다양한 방식들은 우리 국회의 행정입법 통제제도에 대하여 시사하는 바가 크다고 할 것이다.
국회입법의 원칙, 권력분립의 원칙 및 외국의 입법례 등에 비추어 현행 법질서 체계 내에서 국회의 행정입법에 대한 효과적인 통제수단으로는 수권 단계에서 미리 점검하고 통제하는 것이 가장 확실하고 효과적인 것인바, 다음과 같이 사전적 통제 위주의 방안을 제시하였다.
첫째, 행정부의 전문적인 공무원 조직에 대응하고, 국회가 행정입법에 대한 통제를 효과적으로 하기 위해서는 국회 내부에 미국의 의회감사원 또는 영국의 행정입법심사합동위원회의 기능·역할을 할 수 있는 행정입법 심사 총괄기구의 설치가 필요하다. 위 심사 총괄기구는 행정입법 검토업무의 통일성을 기하며, 행정입법안의 제출단계로부터 검토 결과 통지 후 정부의 처리상황 등을 모니터링을 하는 역할을 담당하여야 할 것이다. 둘째, 의회가 입법의 주체로서 완벽하게 기능하기 위해서는 국회는 법률 제정단계에서 위임의 내용 및 범위를 명확하고 구체적으로 특정하여야 한다. 법률 제정시 위임의 기준, 방식 및 한계 등에 관한 기본적인 원칙 등에 대하여 사전에 법제화하여 이를 준수하도록 하여야 할 것이다. 그리고 행정입법에 내용을 위임하는 법률 제정시 행정입법에 대한 가이드라인을 함께 제출하도록 하여야 하고, 법률에서 행정입법에 위임하는 내용이 구체적으로 담기지 못한다면 그 법안은 가결시킬 수 없도록 하는 제도적인 장치를 마련해야 한다. 또한 영국, 독일과 같이 국회가 개별법에서 위임규정을 두면서 국회의 승인권을 유보하는 방식이 고려될 수 있다. 다만, 승인권 유보가 필요한 법률의 종류와 범위에 대한 신중한 검토가 선행되어야 할 것이다. 셋째, 행정입법을 제정, 개정 또는 폐지하고자 할 때, 소관 상임위원회와 사전 협의절차를 마련하여 국회가 사전에 위임범위를 일탈한 행정입법에 대해 통제를 가할 수 있도록 하여야 할 것이다.
국회가 행정입법을 사전에 통제하지 못한 경우도 있을 수 있으므로, 위법한 행정입법에 대한 국회의 사후적인 통제 방법에 대한 필요성도 인정된다. 그러나, 권력분립의 원칙 등을 고려하면, 독일의 경우와 같이 개별 법률에 의회의 행정입법에 대한 수정권이 미리 유보되어 있는 것이 아닌 이상 국회의 일반적인 수정·변경 요구권은 허용될 수 없다고 할 것이고, 따라서, 이미 행정입법이 시행된 이상 국회의 통제방법은 제한적일 수 밖에 없을 것이다. 현행 국회법 제98조의2 제3항 내지 제8항에서 국회 소관 상임위원회의 행정입법 법령 위반 검토 결과에 대하여 행정부는 그 처리결과를 국회 또는 소관 상임위원회에 제출하여야 한다고 규정하면서, 구체적인 처리 기한에 대하여 규정하고 있지 않으므로 행정부 및 소관 중앙행정기관의 장의 처리 보고 의무를 구체화하기 위하여 처리 기한을 60일∼90일의 범위로 특정하여 규정할 필요가 있다. 행정부 및 소관 중앙행정기관이 일정 기한이 지나도록 국회의 행정입법의 위법성에 대한 검토의견에 대하여 아무런 의견제시를 하지 않거나, 제시한 의견으로는 행정입법의 위법성을 제거하지 못하는 경우에 위 의무 위반 사실을 공표함과 동시에 재차 처리를 요구할 수 있는 근거 조항의 신설이 필요하다고 할 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론
• 제1절 연구의 목적
• 제2절 연구의 범위와 방법
• 제2장 행정입법 개관
• 제1절 행정입법의 의의 및 종류
• I. 행정입법의 의미
• 1. 행정입법의 의의
• 2. 행정입법의 필요성 및 근거
• II. 행정입법의 종류
• 1. 법규명령
• 2. 행정규칙
• III. 행정입법의 한계
• 1. 법률유보(의회유보)의 원칙
• 2. 포괄위임금지의 원칙
• 3. 명확성의 원칙
• 4. 실정법상의 한계: 행정기본법 제38조
• 제2절 행정입법에 대한 통제
• I. 행정입법의 현황
• II. 행정입법 통제의 필요성
• III. 행정입법의 통제 방법
• 1. 입법부에 의한 통제
• 2. 행정부에 의한 통제
• 3. 사법부에 의한 통제
• 4. 국민에 의한 통제
• IV. 국회에 의한 행정입법 통제 방법의 의의 및 중요성
• 제3장 우리나라 국회의 행정입법 통제제도 현황 및 문제점
• 제1절 국회의 행정입법 통제제도 현황
• I. 국회법 행정입법 통제제도의 연혁
• 1. 1997년 행정입법 국회송부제도의 신설
• 2. 2000년 상임위원회의 행정입법 검토 제도의 도입
• 3. 2005년 행정부의 행정입법 처리 결과 보고의 의무화
• 4. 2015년 국회의 행정입법에 대한 수정·요구권 신설 개정안 발의
• 5. 2020년 상임위원회의 행정입법 검토 제도 절차의 구체화
• 6. 2022년 국회의 행정입법에 대한 수정요구권 신설 개정안 재발의
• II. 현행 국회법 행정입법 통제제도의 내용
• 1. 서설
• 2. 상임위원회의 행정입법 검토제도
• 3. 법제실의 행정입법 분석·연구
• 제2절 현행 우리 국회의 행정입법 통제제도의 문제점
• I. 행정입법 통제제도의 실효성 확보 수단의 부존재
• II. 행정입법에 대한 구체적인 처리절차의 부존재
• III. 행정입법 검토 인력의 부족 및 총괄기구의 부재
• 제4장 외국의 국회에 의한 행정입법 통제제도
• 제1절 개관
• 제2절 대통령제 국가에서의 의회에 의한 행정입법 통제 제도
• I. 서설
• II. 미국 의회의 행정입법 통제제도
• 1. 서설
• 2. 의회거부권제도
• 3. 의회거부권에 대한 위헌판결 : Chadha 사건
• 4. 의회심사법(CRA)의 제정
• 5. 의회심사제도(CRA)의 문제점
• 6. 행정입법심사법 제정 노력
• 7. 미국 의회에 의한 행정입법 통제제도의 평가
• III. 브라질 의회의 행정입법 통제 제도
• 1. 브라질의 입법부 개관
• 2. 브라질 행정입법의 특징
• 3. 브라질 의회의 행정입법 통제제도
• 제3절 의원내각제 국가에서의 의회에 의한 행정입법 통제제도
• I. 서설
• II. 영국 의회의 행정입법 통제제도
• 1. 의회의 구성
• 2. 의회주권의 원리
• 3. 의회에 의한 행정입법 통제제도
• III. 독일 의회의 행정입법 통제제도
• 1. 역사적 배경
• 2. 의회에 의한 행정입법 통제제도
• IV. 일본 의회에 의한 행정입법 통제제도
• 제4절 외국 의회의 행정입법 통제제도의 시사점
• 제5장 국회의 행정입법 통제제도에 대한 개선방안
• 제1절 개관
• 제2절 국회의 행정입법에 대한 수정·변경 요구권 수용 가능성 논의
• I. 서설
• II. 국회의 행정입법 수정·변경요구권의 의의 및 기능
• III. 국회의 행정입법 수정·변경요구권의 법적 효력
• IV. 국회의 수정·변경요구권의 수용 가능 여부
• 1. 서설
• 2. 합헌이라고 보는 견해
• 3. 위헌이라고 보는 견해
• 4. 소결
• 제3절 국회의 행정입법 통제제도에 대한 개선방안
• I. 서설
• II. 국회의 전문성 확보 및 행정입법 심사기구의 설치·운영
• III. 국회 법률 제정단계에서의 통제
• IV. 행정입법 제정 단계(시행 전 단계)에서의 통제
• V. 행정입법 시행 이후의 통제
• 제6장 결론