지방의회의 역할과 기능 강화에 관한 법적 연구 : 지방자치법을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 실질적인 지방분권과 지방자치 실현을 위하여 현재 지방의회의 제도상·운영상의 문제점을 분석하고 그에 따른 개선방안을 제시하는 것을 목적으로 한다.
중앙집권적 역사와 전통이 강한 탓에 우리나라는 지방자치제도를 실시한지 30여 년이 지났지만 지방자치제도의 안정적인 정착을 위해서는 여전히 해결해야 할 과제가 많다. 지방자치제도는 의결기관인 지방의회와 집행기관을 중심으로 운영되는데 특히 지방의회는 주민 대표기관이자 의결기관, 집행기관의 통제기관으로 주민자치와 지방분권을 실현하는 핵심기관이다. 이러한 배경에서 전면 전부개정되어 시행된 지방자치법(법률 제17893호)은 32년만의 전부개정으로 지방의회와 관련된 많은 변화가 있었다는 점에 의의가 있다. 그러나 여전히 중앙집권적 틀을 벗어나지 못한 채 지방의회의 발전을 저해하는 제도적·운영상 한계는 지방의회의 역할과 기능을 약화시키고 있다. 이에 따라 본 연구에서는 지방자치와 지방분권, 지방자치제도를 중심으로 개관해 보고, 지방의회의 현황을 살펴본 뒤 이를 바탕으로 지방의회의 문제점과 개선방안을 모색하고자 한다.
이에 따라 제2장에서는 지방분권과 지방자치, 지방자치단체의 자치권, 지방자치제도의 각각의 개념과 관계성을 살펴보고 우리나라 지방자자치제도의 문제점과 최근 전부개정되어 시행된 지방자치법에 따른 지방의회의 변화를 알아본다.
제3장에서는 제2장에서의 이론적 배경을 토대로 지방의회에 대해 본격적으로 살펴본다. 먼저 지방의회의 의의, 법적지위 등을 알아보고 최근 전부개정된 지방자치법 제4조의 기관구성 특례 규정에 따른 지방의회와 집행기관 간의 기관구성 방식을 검토한다. 특히 독일의 각 주 지방자치법에서 규정한 기관구성 방식을 비교·분석하여 우리나라에서의 바람직한 기관구성 방식에 대한 시사점을 도출하고 이를 바탕으로 지방의회와 집행기관을 어떻게 구성하는 것이 지방자치 이념에 부합하는지를 제시한다. 그 다음으로 지방의원 정수 현황, 상임위원회 제도와 전문위원 제도를 살펴본다.
제4장에서는 이상에서의 논의를 배경으로 지방의회의 문제점을 분석하고 이를 개선하기 위한 방안을 제시한다.
첫 번째 문제점은 지방자치단체의 자치권의 한계인데 구체적으로 보충성의 원칙에 반하는 중앙의 지방으로의 사무이양과 행정입법으로 자치권이 침해되는 것이다. 그리고 기관대립형 기관구성으로 인한 지방의회의 내재적인 한계이다. 이와 같이 지방자치단체의 한계를 먼저 살펴보는 이유는 지방의회는 지방자치단체의 내부 행정기관으로, 지방의회의 역할과 기능 강화를 위해서는 지방자치단체의 자치권 보장이 전제되어야 하기 때문이다. 두 번째 문제점은 지방의원의 전문성 부족과 역량 약화, 그리고 지방의원의 경쟁력을 약화시키는 의정활동에 대한 객관적인 평가지표의 부재이다. 세 번째 문제점은 지방선거의 선거제도와 정당공천 제도인데 구체적으로 지방의원의 자격요건으로 직무 관련 자격을 요구하지 않는 점, 지역정당(지방정당) 등 다양한 정치세력의 지방선거 참여를 보장하지 않는 점, 단일 후보자의 당선이 가능한 무투표당선제도 그리고 지방정치의 예속화를 초래하는 기초지방자치단체 지방의원 선거의 정당공천제도이다. 네 번째 문제점은 과거 명예직이었던 지방의원을 유급제로 전환하였는데 이로 인한 지방의원 정수 감소, 지역별 지급되는 의정비의 격차와 지방의원 활동과 의정비 간의 불충분한 인과관계이다. 특히 유급제 전환 전후의 지방의원의 직업별 분포도를 통해 유급제와 지방의원 전문성의 상관관계를 분석한다. 마지막 문제점은 지방의회의 사무기구의 비효율적인 조직운영이다.
상술한 지방의회의 각 문제점에 대한 개선방안은 다음과 같다. 첫째, 지방자치단체 자치권 보장을 위하여 지방자치단체로의 사무이양을 확대하고 지방자치단체 자치권 보호 수단을 마련하는 것이다. 그리고 재정적·행정적 비효율을 초래하는 획일적인 대립형의 기관구성이 아니라 광역지방자치단체와 기초지방자치단체의 차이를 고려하여 기관을 다르게 구성하는 것이 필요하다. 둘째, 지방의원의 역량 강화를 위해서 전문인력을 활용하고 지방의원의 책임도와 성실도, 전문성 제고를 위하여 지방의원 활동을 평가하는 객관적인 평가지표를 마련해야 한다. 셋째, 지방의원 후보자의 최소한의 필요자격을 검증할 수 있는 기초자격평가를 도입하는 것이다. 다만 참정권 침해의 소지가 있으므로 선거운동의 참고자료로 활용해야 할 것이다. 그리고 지방자치권 보장 취지에 따라 지방의 다양한 의사가 반영될 수 있도록 지역정당이나 다양한 정치세력의 지방선거 참여를 보장해야 한다. 이와 함께 지방자치제도의 본질을 훼손하는 무투표당선을 폐지하거나 입법적 개선조치가 필요한데, 단일후보자에 대해 찬반투표를 실시하거나 소선거구제를 개편해야 할 것이다. 넷째, 주민 대표성을 확대하기 위해 지방의원 정수를 확대해야 한다. 그러나 단순히 인구에 따라 지방의원 정수를 책정한다면 수도권과 비수도권의 불균형은 심각해지므로 인구뿐만 아니라 그 밖의 다양한 요소를 고려하여 지방의원 정수를 책정하는 것이 바람직하다. 다만 의원정수 확대로 초래되는 지방재정 부담을 고려하여 지방의원의 업무활동과 실적에 따라 의정비를 지급하도록 의정비 지급 체계를 개편해야 할 것이다. 그리고 그 지역의 문제를 스스로 해결한다는 지방자치의 본질에 따라 지방의원을 명예직으로 한다면 지방의원 정수 확대도 가능할 것이라 판단된다. 마지막으로 효율적인 조직 인력 운영을 위한 지방의회 사무기구의 조직 개편이다.
이상의 논의를 종합하건대, 지방의회는 주민주권과 지방자치 실현하는 주민 대표기관으로, 지방의회 발전에 대한 입법·정책적 연구는 지속되어야 할 것이다.