탈냉전기 미국 행정부의 대북 핵협상 전략 연구 = A Study of the U.S. administration’s Strategy for Nuclear negotiation with North Korea after the Cold War

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The main purpose of this study is to evaluate the process of nuclear negotiations of the U.S. administrations (Clinton, Bush, Obama, & Trump) with North Korea in the Post-cold War era from a negotiation theory perspective. In addition, this study investigated changes in the negotiating strategy of each administration and drew the problems and implications of nuclear negotiations with North Korea.
Negotiation is one of the important ways to resolve disputes or conflicts, the process of interaction in which more than two people or groups having the subject of a conflict objectively interact for an amicable settlement of that. Once negotiation begins, of course, both parties use various methods to derive a favorable outcome, usually, this is called ‘negotiation strategy.’ Negotiation strategy can present various levels and patterns according to the person or group. Of them, to examine Fisher-Ury’s negotiation theory, it is divided into hard position, soft position, and principled negotiation. Deciding on whether to promote one’s argument with the other party in negotiation, to see the other party in a friendly relationship and participate in the negotiation, submitting to loss and readily yielding to maintain this, or to agree on the principle of mutual agreement first and solving the conflict based on the principle. This study judged that when the U.S. works on nuclear negotiations with North Korea, working from a principled negotiation perspective will help proceed to a better direction for denuclearization.
To look at the Clinton administration’s nuclear negotiations with North Korea from a negotiation theory perspective, it is noted that, around the Geneva Agreed Framework, its negotiation strategy turned from a hard position to principled negotiation. The Clinton administration considered the bombing of the Yongbyon nuclear facility and at the same time, showed a hard position like a quasi-state of war, e.g., Setting a plan for the expansion of the U.S. military, keeping in mind the possibility of a full-fledged war.
In this period, several variables provided a chance to turn to principled negotiation. First, it is its negotiation strategy changed with combinations of the following variables, a change in mood by Former President Carter’s Visit to North Korea as the variable of the U.S., North Korea’s development of nuclear weapons focused on bargaining with the U.S. for survival in the post-cold war era as the variable of North Korea, and President Kim Young-Sam’s stubborn opposition to consideration of US military options as the variable of South Korea. The Clinton administration would solve the North Korean nuclear issue, maintaining the principled negotiation before the end of his term; however, it did not draw a definite change in North Korea’s attitude, compared to the invested expense and food aid.
As for the process of the Bush administration’s nuclear negotiation with North Korea, viewed from a negotiation theory perspective, starting with the 1st nuclear test in October 2006 and the U.S. off-year election in November, it turned from a hard position to principled negotiation. The Bush administration expressed a negative view from earlier on in his term, pointing North Korea as an ‘axis of evil.’ For nuclear negotiations with North Korea, it showed a hard position, strongly sticking to the position that it would not compensate before North Korea’s nuclear dismantlement.
And yet, North Korea carried out a nuclear test in October 2006. Ironically, from this time, the pattern of the Bush administration’s nuclear negotiations with North Korea turned from a hard position to principled negotiation.
To examine the variables that affected that, first, as the variable of the U.S., after North Korea’s ‘1st nuclear test,’ in the U.S., there was a flood of criticism on the Bush administration’s hard-line policy towards North Korea. Moreover, as the Republican Party lost the off-year election held in November 2006, its tough stance against North Korea was drastically revised. As the variable of North Korea, its attempts to make the U.S. withdraw and change the hostile policy toward it through its brinkmanship diplomacy toward the U.S. affected that. Lastly, as the variable of South Korea, its will and policy to solve the North Korean nuclear issue through talks with the then leftist administrations of South Korea affected the aspects of the U.S. nuclear negotiation with North Korea so that it turned the direction from the previous hard position to the principled negotiation.
The Bush administration attended the bilateral talks with North Korea, which it had refused in early 2007, and the ‘February 13 Agreement’ and the ‘October 3 Agreement’ were drawn up as a result. Drawing up several agreements for a mutual negotiation interest regardless of whether or not to trust North Korea means that the Bush administration has promoted the principled negotiation. It is true that the Bush administration made various negotiations with the North. But there was no satisfactory negotiation result has been made due to the North developed nuclear weapons by deveiving the U.S. and the international community.
To analyze the aspect of the Obama administration’s nuclear negotiation with North Korea, around the ‘February 29 agreement’ concluded in 2012, it turned from a principled negotiation to a hard position. President Obama showed his will to achieve denuclearization of North Korea through ‘direct diplomacy and talks’ with it, earlier on in his term. Three times of high-level bilateral talks have been held, starting from July 2011, and the ‘February 29 Agreement’ was drawn up in February 2012. However, from this time, the negotiation strategy turned from a principled negotiation to a hard position. First, as the variable of the U.S., through several rounds of bilateral talks, the February 29 Agreement was drawn out. However, as North Korea made missile launches not much later, President Obama turned to a hard position to solve the issue through strong pressure and sanctions with great skepticism because of great disappointment. As the variable of North Korea, North Korean Chairman Kim Jong-Un’s nuclear missile diplomacy was considerable. Despite the opposition of the international communities, it renounced the February 29 Agreement and carried out missile launches in April after all. Such an absurd behavior affected a change in the U.S. negotiation strategy. As the variable of South Korea, the Lee Myung-Bak government emphasized the South Korea-US cooperation system, taking a tough attitude toward North Korea, unlike the outside announcement. It was judged that this perspective of South Korea affected the change in the U.S. negotiation strategy toward North Korea. Until the end of the tenure, the Obama administration took hard position but it could not prevent the North’s upgrading its nuclear capabilities.
To examine the Trump administration’s nuclear negotiations with North Korea from a negotiation theory perspective, it was noted that, around the 2018 DPRK–USA Singapore Summit, it turned from a hard position to a (soft position) principled negotiation. The Trump administration had a hard position to ask North Korea to destroy its nuclear missile program through strengthening sanctions and pressure by all means, including an assault with a weapon by setting ‘Maximum Pressure and Engagement’ as the keynote of a policy earlier on in his term.
In 2018, in contrast, the relationship between the U.S. and North Korea met a rapid thawing season. The Trump administration turned from a hard position to a (soft position) principled negotiation by several variables. First, as the variable of the U.S., President Trump’s top-down policy decision and desire for making diplomatic achievements through a method totally different from those of the former administrations. As the variable of North Korea, North Korean Chairman Kim Jong-Un, who got confidence with the national defense power through the completion of the nuclear force in 2017, took interest in creating an amicable external environment for constructing economic power with denuclearization as a ground. Accordingly, his interest in attending the U.S.-North Korea Summit affected that. As the variable of South Korea, the mediator role between the U.S. and North Korea based on the Moon Jae-in Government’s “Peace and Prosperity on the Korean Peninsula” contributed to that. The Trump administration took principled negotiation until the end of the tenure, but it could not achieve their goal. Due to the response on Corona-19 virus and presidential re-election, North Korea’s nuclear issue was relegated to the latter rank.
As a result of a review of changes in the aspects of nuclear negotiations with North Korea by each administration, outcomes like an agreement or talk came out when the administration showed a principled negotiation rather than a hard position. Thus, it was judged that it would be helpful to be engaged based on principled negotiation if the U.S. was engaged in nuclear negotiations with North Korea based on principled negotiation.

Key-words: Nuclear negotiations, Negotiation Strategy, Hard position, Soft position, Principled negotiation

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 탈냉전기 미국의 역대 행정부(클린턴ㆍ부시ㆍ오바마ㆍ트럼프)의 대북 핵협상과정을 협상론의 관점에서 평가해보았다. 나아가 각 행정부별 협상양태의 변화와 대북 핵협상의 문제점과 시사점을 도출해보았다. 협상은 분쟁이나 갈등을 해결하는 중요한 방법 중 하나로서, 객관적으로 갈등의 주제를 가지고 있는 둘 이상의 사람이나 집단이 그의 원만한 해결을 위해 상호작용을 하는 과정이다. 협상이 시작되면 당연히 쌍방은 자신에게 유리한 결과를 획득하기위해 다양한 방법을 사용하게 되는데, 통상적으로 이것을 ‘협상전략’이라고 한다. 협상전략 또한 사람이나 집단에 따라 다양한 수준과 형태를 제시할 수 있다. 그 중 피셔-유리(Fisher-Ury)의 협상론을 살펴보면 경성입장(Hard position), 연성입장(Soft position)과 원칙협상(Principled negotiation)으로 구분하게 된다.
협상은 자신의 주장을 상대에게 강하게 관철할 것인지(경성입장), 상대방을 우호적인 관계로 보고 이를 유지하기 위해 손실을 감소하고 쉽게 양보하면서 협상에 임할 것인지(연성입장), 아니면 서로에게 동의하는 원칙에 먼저 합의한 후 원칙에 근거하여 갈등을 해소해 나갈 것인지(원칙협상)를 결정하는 것이다. 본 연구는 미국이 북한과의 핵협상을 진행할 때 원칙협상의 시각에서 협상을 진행한다면 비핵화의 진전을 이루는 합의를 산출한다는 점을 주목한다.
클린턴 행정부의 대북핵협상을 협상론에서 바라보면 제네바합의를 전후로 하여 경성입장에서 원칙협상으로 협상양태가 변화한 것을 알 수 있었다. 클린턴 행정부는 영변 핵시설 폭격을 고려하였고 동시에 전면전의 가능을 염두해 두고 무력응징 직전의 상황까지 치달았다. 이는 경성입장에 가까웠다는 것을 보여주었다. 하지만 카터 전 대통령의 방북과 국내 정치적 분위기 전환이라는 미국변수, 외교적 고립과 경제난 속에서 대미담판을 시도한 북한변수, 미국의 군사적옵션 검토에 강력히 반대한 한국변수의 조합으로 인해 클린턴 행정부의협상양태가 변화한 것으로 평가되었다. 클린턴 행정부는 임기 말까지 원칙협상을 유지하면서 북핵문제를 해결하려했지만 투입한 비용과 식량지원에 비해 북한의 확실한 태도변화를 이끌어내지 못하였다.
부시 행정부의 대북 핵협상의 과정을 협상론적으로 바라보면 2006년 10월에 있었던 제1차 핵실험과 11월의 미 중간선거 기점으로 하여 경성입장에서 원칙협상으로 전환했다고 분석되었다. 부시 행정부는 임기 초반부터 북한을 ‘악의 축’으로 지목하는 부정적인 시각을 드러냈다. 북핵협상에 대해서는 북한이 먼저 핵폐기를 하지 않는 한 먼저 보상을 해주는 방식을 하지 않겠다고 입장을 강력하게 고수하면서 경성입장을 보여주었다. 하지만 북한은 2006년 10월 제1차 핵실험을 단행하였고 아이러니하게 이 시점부터 부시 행정부의 대북핵협상 양태가 경성입장에서 원칙협상방향으로 변화하였다.
영향을 미친 변수들을 살펴보면 먼저 미국변수는 당시 북한의 ‘제1차 핵실험’ 후 미국 내에서 부시 행정부의 대북강경책에 대한 비난이 속출했다. 나아가 2006년 11월에 있었던 중간선거에서 공화당이 패하면서 대북강경노선이 대폭수정되었다. 북한변수는 북한이 대미 벼랑 끝 외교를 통해 대북 적대시정책을 철회하고 변화시키려고 한 부분이 작용되었다. 마지막으로 한국변수는 당시 한국 진보정권의 대화를 통해 북핵문제를 해결하려는 의지와 정책이 미국의 대북핵협상 양태에 영향을 미쳐 기존의 경성입장에서 원칙협상의 방향으로 변화한 것으로 평가되었다.
부시 행정부는 이전에 거부해왔던 북한과의 양자회담을 2007년 초에 임하였고 6자회담을 통해 ‘2ㆍ13합의’와 ‘10ㆍ3합의’를 체결했다. 북한에 대한 신뢰여부와 상관없이 상호간에 협상이익에 맞춰 여러번의 합의를 만들어냈다는 것은 부시 행정부가 원칙협상을 추진해왔다는 것을 대변한다. 하지만 북한의 핵개발에 대한 의지와 여기에서 얻는 편익은 체제수호라는 절대적인 가치였고, 핵협상의 이행으로 인한 편익보다 훨씬 큰 것이기에 핵협상은 실제 비핵화로 이르는 의미있는 진전을 이루지 못했다.
오바마 행정부의 대북핵협상의 양태를 분석해보면 2012년에 맺은 ‘2ㆍ29 합의’를 전후로 하여 원칙협상에서 경성입장으로 변화한 것으로 분석되었다. 오바마 대통령은 임기 초 북한과의 ‘직접적인 외교와 대화’를 통해 비핵화를 달성하겠다는 의지를 보였다. 2011년 7월에 시작하여 총 세 차례의 고위급 양자회담을 진행하였고 2012년 2월 ‘2ㆍ29합의’를 만들었다. 하지만 이 시점 이후부터 협상양태가 원칙협상에서 경성입장으로 변경되었다. 미국변수는 오바마 행정부의 북한에 대한 큰 실망감과 북핵문제가 미국 국내ㆍ외의 문제로 인해 후순위로 밀려나 있었던 것이 작용한 것으로 보았다. 북한변수는 김정은 위원장의 벼랑 끝 핵미사일 외교와 대미 압박이 작용을 하여 국제사회의 만류에도 불구하고 미사일 시험발사를 단행했다. 이러한 무모한 행동이 미국의 협상양태 변화에 작용한 것으로 보았다. 한국변수는 이명박 정부의 대북강경자세가 작용을 한 것으로 보았다. 이러한 변수들의 영향으로 인해 오바마 행정부의 협상양태가 변화한 것으로 평가되었다. 오바마 행정부는 임기 말까지 경성입장을 고수하였지만 북한의 핵능력 고도화를 막지 못하였고 북핵 협상은 별다른 진전을 이루지 못하고 임기를 마감했다.
트럼프 행정부의 대북핵협상을 협상론의 관점에서 바라보면 2018년 싱가포르 미ㆍ북 정상회담을 전후로 하여 경성입장에서 (연성)원칙협상으로 변화한 것으로 분석되었다. 트럼프 행정부 임기 초에 ‘최대의 압박과 관여’를 정책기조로 설정하여 무력공격을 포함한 모든 수단을 동원한 제재와 압박강화를 통해 북한의 핵ㆍ미사일 개발을 폐기토록하는 경성입장을 취하고 있었다.
2018년에는 이와 대조적으로 미ㆍ북관계는 급해빙기를 맞이했다. 트럼프 행정부는 경성입장에서 (연성)원칙협상으로 선회하게 된 데는 여러 가지 변수가 작용했다. 먼저 미국변수는 트럼프 대통령의 탑다운 방식의 정책결정과 전임 행정부들과는 확연히 다른 방식을 통해 외교적 업적을 세우려는 욕구로 볼 수 있다. 북한변수는 2017년 핵무력완성을 통하여 국방력에 자신감을 얻은 김정은 위원장이 비핵화를 내세워 경제력 건설을 위해 우호적인 대외환경 조성에 관심을 보였다. 이에 미ㆍ북 정상회담 참여에 관심을 보인 것이 작용하였다. 한국변수는 문재인 정부의 “평화와 번영의 한반도 정책”을 바탕으로 한 미ㆍ북 사이의 중재자 역할이 기여했다고 볼 수 있다.
트럼프 행정부는 임기 말까지 원칙협상을 유지했지만 미국의 코로나 대응과 대선이라는 국내변수로 인해 북핵문제가 후순위로 밀려나면서 결국은 큰 진전을 이루지 못하였고 트럼프 대통령은 재선에 성공하지 못하였다. 각 행정부별로 대북핵협상에 대한 양태변화를 살펴본 결과 각 행정부마다 경성입장보다 원칙협상의 양태를 보였을 때 합의문이나 회담과 같은 결과물이 나온 것으로 평가되었다. 따라서 앞으로 미국이 북한과의 핵협상에 임할 때 원칙협상을 바탕으로 협상에 임하면 도움이 될 것으로 판단되었다. 앞으로 미국이 북한과의 핵협상에 임할 때 북한과 같은 체제를 효과적으로 상대하기 위해서는 초당적이고 지속적인 전당체계를 갖추어 원칙협상을 바탕으로 협상에 임하면 도움이 될 것으로 판단되었다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구배경 및 목적 1
• 제2절 선행연구의 검토 7
• 제3절 연구범위 및 구성 14
• 1. 연구범위 및 방법 14
• 2. 구성 16
• 제2장 연구의 이론적 배경 17
• 제1절 협상전략에 관한 이론적 검토 17
• 1. 협상전략 17
• 2. 피셔유리(FisherUry) 협상이론 23
• 제2절 분석틀 28
• 제3장 클린턴 행정부의 대북 핵협상 전략 31
• 제1절 외교정책 및 대북정책 31
• 1. 외교정책 31
• 2. 대북정책 33
• 제2절 클린턴 행정부의 북핵협상 전개과정 36
• 1. 제1차 북핵위기 36
• 2. 카터 前 대통령의 방북과 제네바 합의 49
• 3. 미ㆍ북 미사일 협상과 페리프로세스 56
• 제3절 클린턴 행정부의 대북 핵협상 평가 74
• 제4장 부시 행정부의 대북 핵협상 전략 80
• 제1절 외교정책 및 대북정책 80
• 1. 외교정책 80
• 2. 대북정책 82
• 제2절 부시 행정부의 북핵협상 전개과정 86
• 1. 제2차 북핵위기 86
• 2. 6자회담 93
• 3. 1차 핵실험 106
• 제3절 부시 행정부의 대북 핵협상 평가 117
• 제5장 오바마 행정부의 대북 핵협상 전략 123
• 제1절 외교정책 및 대북정책 123
• 1. 외교정책 123
• 2. 대북정책 125
• 제2절 오바마 행정부의 북핵협상 전개과정 129
• 1. 북한의 고강도 미사일 도발과 제2차 핵실험 129
• 2. 천안함 폭침사건과 연평도 포격도발 133
• 3. 제3~5차 북핵실험 138
• 제3절 오바마 행정부의 대북 핵협상 평가 145
• 제6장 트럼프 행정부의 대북 핵협상 전략 151
• 제1절 외교정책 및 대북정책 151
• 1. 외교정책 151
• 2. 대북정책 152
• 제2절 트럼프 행정부의 북핵협상 전개과정 156
• 1. 북한의 대륙간탄도미사일(ICBM) 시험발사와 제6차 핵실험 156
• 2. 싱가포르 미ㆍ북 정상회담 167
• 3. 하노이 미ㆍ북 정상회담과 판문점 회담 170
• 4. 북한의 '새로운 길' 선언 175
• 제3절 트럼프 행정부의 대북 핵협상 평가 178
• 제7장 피셔유리의 협상이론을 통해 살펴본 각 행정부별 대북 핵협상 183
• 제1절 각 행정부별 대북 핵협상 분석 183
• 1. 개요 183
• 2. 클린턴 행정부 184
• 3. 부시 행정부 202
• 4. 오바마 행정부 219aa
• 5. 트럼프 행정부 234
• 제2절 미국 행정부별 대북 핵협상의 문제점 252
• 1. 클린턴 행정부 252
• 2. 부시 행정부 254
• 3. 오바마 행정부 256
• 4. 트럼프 행정부 259
• 제3절 향후 미국 행정부의 대북 핵협상에 주는 시사점 262
• 제8장 결 론 267
• 참고문헌 279
• 부록 299
• Abstract 313

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