(The) dictator's island of excellence : contrasting outcomes of the nuclear weapons program between North Korea and Iraq

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 왜 북한은 이라크와 달리 핵개발에 성공할 수 있었는 가에 대한 답을 찾고자 한다. 기존 연구들에 따르면, 일인독재체제인 북한은 체제 속성이 정책 이행에 야기하는 제약으로 인하여 이라크와 마찬가지로 핵개발에 성공하지 못했어야 했다.
많은 학자들은 이에 대한 답을 얻기 위해 국제 요인에 주목해 왔지만, 본 연구는 국내 요인의 중요성에 집중한다. 핵개발이라는 정책의 성공은 궁극적으로 국내적 동학의 결과이기 때문이다. 외부 위협, 핵기술 공급자, 정치적 비호 등 국제 요인들이 핵개발 결과에 영향을 주기는 하나, 이들의 영향만으로 그 결과가 결정되지는 않는다. 지도자 특성이나 물질적 자원 등 일부 국내 요인들 역시 핵개발과 같은 대규모 국가 프로젝트를 운영함에 있어 요구되는 조건이지만, 이 자체만으로 성공적인 결과를 보장할 수는 없다.
본 연구는 북한과 이라크의 핵개발 사례 연구를 통해, 독재자의 리더십, 핵 관련 제도, 그리고 핵 전문가가 일인독재체제가 갖는 정치적 제약으로부터 절연되어 있는가에 따라 이들 국가의 핵개발 성공 여부가 결정되었다고 주장한다. 일반적으로 일인독재체제에서는 대리인 문제, 유명무실한 제도, 정실주의가 정책 이행의 제약으로 작용한다. 본 연구는 이와 같은 제약으로부터 벗어난 핵개발 프로그램을 독재자의 “‘유능한 일꾼’들의 섬”이라 표현한다. 이러한 섬에서는 독재자가 정책 실행에 관심을 기울이며, 관련 제도가 효과적으로 운용되고, 능력으로 선발된 전문가들이 충분한 역량을 발휘한다. 핵개발을 위해 이 같은 리더십, 제도, 그리고 전문가의 합이 갖춰지고 성숙된다면, 일인독재체제일지라도 핵기반의 구축, 핵분열물질의 생산, 그리고 무기화 단계에 이르는 핵개발 과정에서 뚜렷한 진척을 낼 수 있다.
이라크의 사담 후세인은 일인독재체제로부터 절연시키기 보다는 일인독재체제의 통치 방식 그대로를 적용하여 핵개발을 성공시키려 했다. 이라크의 다른 정책 영역에서와 같이, 핵개발 프로그램은 리더십의 부재, 약하고 불안정한 제도, 그리고 전문성을 잠식하는 정실주의를 바탕으로 운영되었다. 이스라엘의 원자로 폭격으로 이라크 정권의 핵개발 동력은 잠시 증가하였으나, 그 동력이 실행 방식의 개선을 야기하지는 못했다. 결국 이라크는 핵개발을 위한 자체적인 제도적, 전문가적 역량을 갖추지 못했으며, 지도자의 비합리적인 선택으로 인해 핵개발 성공으로부터 더욱 멀어지게 되었다.
이와 대조적으로, 북한의 김일성은 핵개발을 위한 국제적 협력과 국내적 역량을 강화하기 위한 노력을 동시에 기울였다. 그는 핵개발 관련 제도들을 나머지 국가 제도들과 분리한 뒤 특별한 위상을 부여하였다. 또한 정치적 배경과 상관없이 전문가들을 포섭하고, 미래의 핵과학자를 양성하기 위한 수재 교육을 시작했다. 이러한 노력의 결과로 김일성은 자체적 핵개발 기반을 구축하였으며, 핵폭탄에 쓰일 수 있는 플루토늄 생산에도 성공했다.
1994년 기본합의서를 시작으로 핵무기 개발에 본격적인 제동이 가해졌음에도 불구하고, 김정일은 아버지가 구축한 핵개발 운영 방식을 유지 및 발전시켰다. 그는 과감한 선택과 행동에 대하여 위임하기 보다 직접 책임을 다했다. 보다 효과적인 지휘구조를 통해 핵개발 기관들은 성공적인 정책 이행을 위한 집행력을 발휘하도록 했다. 또한 북한 정권은 핵전문가들에 대해 실적주의에 기반한 특별대우를 제공함으로써 이들의 역량을 제고하고자 했다. 이로써 김정일은 무기화에까지 진척을 보이며 첫번째 핵실험에 성공하게 된다.
본 연구는 핵보유에 대한 학계의 논의들과 일인독재체제 문헌을 검토함으로써 핵개발 성공과 실패에 대한 기존의 설명을 보완할 수 있는 주장을 발전시켰다. 북한 핵개발 사례 연구는 열 명의 탈북 엘리트들의 증언과 북한 원전 자료 조사 등에 기반한 새로운 증거들을 포함하고 있다. 이라크 핵 개발 사례는 이미 다른 학자들에 의해 충분히 조사되고 설명되어 왔지만, 본 연구는 이라크 사례를 북한 핵개발 사례에 비추어 봄으로써 이라크 핵개발 실패 요인에 대한 보다 체계적이고 포괄적인 설명을 제시한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study examines why the North Korean regime, unlike Iraq, could build nuclear weapons. According to existing theories, North Korea, similar to the Iraqi case, should not have obtained nuclear weapons, due to the domestic constraints inherent to personalist dictatorships.
While many scholars have focused on international affairs to derive an answer, this study highlights the importance of internal variables as the nuclear acquisition is a consequence of domestic dynamics. International determinants such as threat, supplier, and patron have an influence on the final result of a state’s nuclear development, but they are by no means exhaustive. Domestic determinants such as a leader’s resolve and material resources play an essential role in operating a grand national project such as nuclear development, but they alone do not guarantee a positive outcome.
In seeking a better explanation for both the success of North Korea’s nuclear program and the failure of Iraqi’s program, this study finds that the success of nuclear development in a personalist dictatorship depends on whether leadership, institutions and professionals involved in the nuclear program remained strictly insulated from domestic constraints of policy implementation in a personalist dictatorship: the principal-agent problems, nominal institutions, and cronyism. This research defines a nuclear weapons program with such privileged status in a personalist dictatorship as a dictator’s island of excellence. Within the “island,” the dictator takes care of the implementation, relevant institutions function effectively, and professionals, selected based on merit, provide necessary knowledge and advice. With the formation and consolidation of an island of excellence for nuclear development, the given state has a higher chance to further its nuclear development, including nuclear infrastructure setup, fissile material production and weaponization.
In Iraq, Saddam Hussein made an insular environment for a nuclear weapons program, but it was a microcosm of Iraqi personalist dictatorship, rather an island of excellence insulated from it. Similar to other policy areas in Iraq, its nuclear program was characterized by the absence of committed leadership, weak and unsettled institutions, and cronyism above professionalism. Although the Iraqi regime gained momentum after the Osirak bombing in 1981, it followed its personalist rule in operating its nuclear project. In consequence, Iraq could not develop its own institutional and professional capacity for its nuclear development, which was further spoiled by irrational choices made by its leadership.
In North Korea, Kim Il-sung demonstrated his commitment to increasing both international cooperation and domestic capacity of nuclear bomb-making. He isolated nuclear-related institutions from the rest of the state apparatus and gave a special status to them. He recruited professionals regardless of background, and started the gifted education system for raising future scientists. With such efforts, the North regime was able to build an indigenous nuclear infrastructure and produce a small amount of weapons-grade plutonium.
Despite the first crisis to the nuclear weapons program, the 1994 Agreed Framework, the Kim Jong-il regime preserved and developed the inherited island of excellence. He assumed responsibility for a series of hard choices and actions rather than delegating. With a more effective command structure, nuclear institutions were able to exercise enough executive power to make implementation successful. In addition, Kim Jong-il maximized the excellence at the program with special treatment for professionals based on meritocracy.
This study examines existing nuclear proliferation theories and personalist dictatorship literature to develop a complementary argument for a more complete explanation of nuclear success and failure. The case study of the North Korean nuclear development entails a new set of evidence, incorporating testimonies of ten former North Korean elites, archival research on North Korean publications and memoirs of those with personal experiences with the North Korean nuclear program. While the Iraqi case has been well explained by other authors, this study provides a more comprehensive account by pinpointing the cause of its failure through comparison with the North Korean case.

목차 (Table of Contents)

• I. Introduction
• 1. The Puzzle of North Korea’s Nuclear Success …1
• 2. Empirical Strategy …4
• 3. Sources …16
• II. Determinants of Nuclear Success and Failure
• 1. Existing Nuclear Proliferation Theories …22
• 2. A Complementary Argument on Nuclear Success and Failure …39
• III. North Korea: Two Kims’ Island of Excellence (1982~2006)
• 1. Overview …59
• 2. Years of Formation …64
• 3. Years of Consolidation …94
• IV. Iraq: Saddam’s Failed Nuclear Program (1973~1991)
• 1. Overview …123
• 2. Years of Formation …126
• 3. Years of Blunder …144
• V. Alternative Explanations …175
• VI. Conclusion …197
• 1. Empirical Findings and its Extension …198
• 2. Avenues for Future Research … 207
• Bibliography …211
• Appendix. Method of Interviews on North Korean Elites …229