트럼프 행정부의 대북정책: 압박과 개입의 딜레마 = Trump Administration’s Policy toward North Korea: A Dilemma between Pressure and Engagement

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 Allison의 외교정책 결정모형을 이용하여 트럼프 행정부의 대북정책을 연구한다. 트럼프 대북정책은 크게 3단계로 구분된다. 1단계는 트럼프 행정부 출범부터 싱가포르 정상회담에 합의하기까지다. 이 시기 미국의 대북정책은 ‘최대 압박정책(Maximum Pressure Policy)’의 특징을 보였다. 대북 압박정책을 추진하게 된 환경적 변수는 ① 북핵 능력 고도화와 ② 미중 전략경쟁 두 가지다. 북한의 핵능력 고도화에 직면한 트럼프 행정부는 북한의 완전한 비핵화를 장기 목표로, 핵ㆍ미사일 모라토리엄 선언과 협상테이블 유도를 당면 목표로 설정하였다. 이를 성취하기 위해 트럼프 행정부는 ① 경제적 수단, ② 군사적 수단, ③ 외교적 수단을 동원하여 북한을 전방위적으로 압박하였다. 미국은 유엔 안보리 차원의 다자제재뿐만 아니라 양자 차원의 대북제재를 추가하였다. 한반도에 최신 전투기를 순환 배치하는 등 군사적 압박도 강화하였으며, 양측의 최고지도자 사이에는‘늙다리 미치광이’, ‘리틀 로켓맨’ 등 험악한 말들이 오갔다. 유엔과 우방국을 동원하여 북한의 외교적 고립도 추진하였다. 그러나 북한은 미국의 압박에 굴하지 않고 일관되게 핵ㆍ미사일 개발을 가속하였으며 양측간의 기 싸움은 1년 이상 지속하였다. 결국, 2017년 11월 말 ‘국가 핵무력 완성’을 선언한 김정은은 2018년 신년사를 통해 대외정책 방향전환을 선언하고, 미국과의 비핵화 협상 테이블에 복귀함으로써 미국의 1단계 대북정책 목표는 어느 정도 성취되었다.
트럼프 행정부의 2단계 대북정책은 1단계와 완전히 양상을 달리하게 된다. 김정은 위원장이 2018년 신년사를 기점으로 대외정책의 대전환을 선언한 지 불과 6개월 만에 양국 간 첫 정상회담이 성사되었다. 이 시기 트럼프 행정부의 대북정책은 최대 압박정책에서 ‘최대 개입정책(Maximum Engagement Policy)’으로 전환하였다. 트럼프와 김정은은 약 1년의 기간 안에 총 두 차례 정상회담을 개최하였다. 트럼프 행정부가 대북압박에서 대북개입정책으로 전환하는 데 영향을 준 변수는 ① 북한의 대외정책 전환, ② 한국의 적극적 중재, ③ 트럼프의 국내정치적 위기 심화 등 3가지다. 이 시기 미국의 공식적인 대북정책 목표는 북한의 완전한 비핵화였지만, 트럼프 대통령 개인적으로는 정치적 위기극복이 우선이었다. 대북개입 정책의 결과 북한의 비핵화라는 목표에는 큰 진전이 없었지만, 김정은과 최초로 정상회담을 개최한 미국 대통령이라는 정치적 선전 거리는 마련하였다. 결과적으로 트럼프의 대북개입정책 추진 의도는 절반만 성공한 것으로 보인다.
트럼프 행정부의 3단계 대북정책은 하노이 정상회담 결렬 이후 임기 말까지다. 2019년 6월 말 판문점에서 남북미 3자 정상회동이 있었고, 같은 해 10월 스웨덴 스톡홀름에서 미국과 북한 실무진 간 비핵화 후속 회담이 열렸지만, 의미 있는 진전은 없었다. 따라서 이 논문은 트럼프 행정부의 대북정책의 핵심인 제1단계 및 제2단계 분석에 집중하였다. 단계별 대북정책의 주요 특징과 가장 큰 영향을 미친 핵심 행위자를 먼저 선별하고, 이들의 조직관, 권력 기반, 개인적 목표, 선호 방식을 비교하였다. 그 과정에서 협상 상대국인 북한의 외교행태 및 중개자로서 한국의 역할도 일부 고찰하였다. 결론적으로 트럼프 행정부의 대북정책은 압박정책과 개입정책 간 선택의 딜레마 속에서 두 가지를 모두 교차적으로 시도해 보았지만, 미국의 궁극적 목표인 북한의 비핵화 및 정상국가화 달성에는 실패하였다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study uses Allison’s Foreign Policy Decision Model to analyze Trump Administration’s North Korea policy. Trump’s North Korea policy can be divided into three stages. Stage 1 consists of Maximum Pressure and starts with Trump Administration’s inception and ends with the two nations agreeing to the Singapore Summit. The two main components characterizing this first stage were 1) North Korea’s heightened nuclear capability and 2) competitive US-China relations. With North Korea’s complete denuclearization as its ultimate goal, the Trump Administration set nuclear & missile moratorium along with inducing North Korea to a negotiation table as its current objectives. In order to achieve these, the administration used 1) economic, 2) military, and 3) diplomatic means to put pressure on North Korea. However, North Korea, instead of bowing to such pressure, accelerated its nuclear and missile development. This competitive stand-off between the two countries continued for over a year. The US, in addition to multilateral sanctions from the UNSC, employed multiple bilateral sanctions to mount additional pressure on North Korea. State-of-the-art fighter planes were dispatched to the Korean Peninsula, while hostile nicknames such as “old lunatic” and “little Rocket Man” were exchanged between Trump and Kim Jong Un. In addition, the US sought to diplomatically isolate North Korea through its allies and the United Nations. In the end, North Korea announced a shift in its foreign policy through Kim Jong Un’s 2018 New Year’s address and returned to denuclearization negotiations with the US, marking the successful accomplishment of Trump Administration’s Stage 1 objectives.
Trump Administration’s Stage 2 North Korea policy presented a complete turnabout from Stage 1. Within six months of Kim Jong Un’s foreign policy shift in the 2018 New Year’s address, the two nations agreed to a bilateral summit. During this time, Trump transitioned to a policy of Maximum Engagement, meeting twice with Kim Jong Un. Stage 2 is defined by three major developments: 1) North Korea’s foreign policy transition, 2) active mediation by South Korea, and 3) Trump Administration’s domestic political crisis. During this time, Trump’s foreign policy objective of denuclearizing North Korea existed in parallel with his personal agenda of overcoming domestic political turmoil. Through Maximum Engagement, Trump was able to boast that he was the first American President to host a summit with North Korea, although the policy ultimately failed to achieve North Korea’s denuclearization. In the end, Trump’s intention to overcome domestic political crisis with foreign policy was only half of a success.
Trump’s Stage 3 North Korea policy runs from the failed Hanoi Summit to end of his tenure as President. Although 2019 saw a trilateral meeting in Panmunjom in June and a high-level conference in Stockholm in October, no real progress was made during this time. As such, this paper focuses on Stages 1 & 2 which comprise the core of Trump Administration’s North Korea policy. For each of the two stages, the paper identifies the four people who had the most influence on US’ North Korea policy and, through Allison’s 3rd Model, analyzes how their organizational strategies, authority, and personal agenda and preferences interacted to form specific policy directives. In the process, the paper also considers South Korea’s role as a mediator in US-North Korea relationship. The Trump Administration, facing a dilemma between Pressure and Engagement, attempted both approaches throughout its four years. In the end, however, it ultimately failed to achieve denuclearization of North Korea.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구 배경 및 목적 1
• 제2절 연구 범위 및 방법 5
• 제2장 분석의 틀: 외교정책과 Allison 모델 14
• 제1절 외교정책의 개념 및 외교정책 결정모델 14
• 1. 외교정책의 개념 14
• 2. 외교정책 결정모델 19
• 제2절 선행연구 검토 24
• 제3절 Allison 모델 및 분석의 틀 32
• 1. Allison 모델 32
• 2. 분석의 틀 35
• 제3장 트럼프 행정부의 대북정책 추진 환경 42
• 제1절 냉전 이후 국제질서의 변화와 북한의 핵개발 42
• 1. 냉전 이후 국제질서의 변화 42
• 2. 북한의 핵개발 44
• 제2절 중국의 부상과 미국의 대응 46
• 1. 중국의 부상 46
• 2. 미국의 대응 48
• 제3절 오바마 외교정책과의 비교 51
• 1. 외교정책 기조 51
• 2. 동북아 및 한반도 정책 54
• 제4장 트럼프 행정부의 1단계 대북정책: 압박정책 58
• 제1절 추진 배경 58
• 1. 북한의 핵능력 고도화 58
• 2. 미중 전략경쟁 64
• 제2절 주요 행위자 분석 68
• 1. 주요 행위자 선별 68
• 2. 주요 행위자 비교 72
• 제3절 대북압박정책 실행 76
• 1. 경제적 압박 76
• 2. 군사적 압박 81
• 3. 외교적 압박 86
• 4. 소결론: 압박정책 결과 90
• 제5장 트럼프 행정부의 2단계 대북정책: 개입정책 92
• 제1절 전환 배경 92
• 1. 북한의 대외정책 전환 92
• 2. 한국의 중재 95
• 3. 국내정치적 위기 98
• 제2절 주요 행위자 분석 101
• 1. 주요 행위자 선별 101
• 2. 주요 행위자 비교 105
• 제3절 대북개입정책 실행 108
• 1. 북한과의 정상회담 수용 108
• 2. 싱가포르 정상회담 110
• 가. 회담형성 과정 110
• 나. 회담전략 114
• 다. 회담결과 119
• 3. 하노이 정상회담 122
• 가. 회담형성 과정 122
• 나. 회담전략 128
• 다. 회담결과 134
• 4. 소결론: 압박정책과 개입정책의 딜레마 140
• 제6장 결론 143
• 제1절 연구결과 요약 143
• 제2절 연구의 시사점 151
• 제3절 한계 및 향후 과제 157
• 참고문헌 160
• ABSTRACT 174