행정법상 신고에 관한 연구 : 수리를 요하는 신고를 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Declaration is a public law act of a private person, and means an act
that produces a public legal effect by the private person notifying the
administrative agency of certain facts, and permission cancels the general
and relative prohibition by law in certain cases. It means an administrative
act that legalizes a certain act.
Regulatory reforms focused on relaxation of regulation were promoted
based on the negative recognition of regulations such as restricting
corporate activities, hindering economic growth, and imposing unnecessary
administrative burdens on the people.
The deregulation from the permit system to the declaration system
aims to guarantee the liberty right as a basic constitutional right and to
shift to the minimum regulation for the administrative agency to grasp and
manage the information necessary for administrative purposes. However, it
was stipulated that the declaration should be received again regarding
specific Declaration procedures, and without acceptance of a Declaration by
the administrative agency, there would be no legal effect on the
declaration.
Declaration is divided into a "Declarations that do not require
acceptance"
152) that takes effect when the Declaration reaches the
administrative agency and a "Declaration requiring acceptance" that takes
effect only after the administrative agency receives it. It is used differently
from the concept, causing confusion in enforcement as well as quarrel
between the public and the administrative agencies over whether or not
acceptance is necessary. Furthermore, unclear declaration regulations can
act as a hindrance to active administration, such as inducing arbitrary
interpretation of laws and regulations, slow processing or refusal of
acceptance by public officials. Therefore, it has led to a decline in the
predictability and reliability of the administration, and the outcome of
regulatory reform is also hard to guarantee.
In order to solve the problem of Declaration requiring acceptance, we
have recently looked at legislative changes such as research on legislative
study, legislative improvements, and administrative basic bills.
First, study on legislative tried to set the criteria for the distinction
between the Declaration and Declaration requiring acceptance. However, it
is not reasonable enough to be a clear and consistent standard for solving
problems since it organizes existing scholars' claims and Supreme Court
precedents, or presents abstract and ambiguous standards such as
"relatively" and "similar to the process of processing permissions."
Legislative improvements tried to decide legislatively whether accepts
are required by these two regulations: regulations that 'notify of the
parties of the acceptance of the declaration within a certain period of time,
or else the declaration shall be deemed to have been accepted.' and
regulations that 'declarations are deemed to have been fulfilled when a
certain declaration arrives at the receiving organization if the declaration
satisfies the formal requirements prescribed in laws and regulations
without defects in the items entered and attached.' However, it is difficult
to expect such legislative improvement to be effective in situations where
there is no clear classification of declaration requiring acceptance and
permission.
The administrative basic bills tried to solve the problem pertaining to
the declaration requiring acceptance by stipulating the legal effectiveness of
the declaration requiring acceptance. But, Article 35 stipulates that in the
case where the law stipulates that acceptance is necessary to a declaration
to notify the administrative agency of certain matters, it will take effect
when declaration is accepted by the administrative agency. It only
stipulates the legal effectiveness of the declaration requiring acceptance,
but it does not clearly define the substance and nature of declaration
requiring acceptance so it is difficult to come up with a fundamental
solution.
Judging from the recent legislative changes related to declarations that
require acceptance, it is hard to believe that legislation and arrangements
regarding declarations that require acceptance are progressing well. It still
causes confusion among the public and public officials.
A new approach to resolving the underlying problem of declaration that
requires acceptances seems to be necessary. Therefore, in this study, we
investigated all legal examples related to declaration requiring acceptance,
and tried to reclassify the original meaning of declaration and permission
based on the realization of basic rights and public interest protection.
After investigating and categorizing all 165 declarations requiring
acceptance, it was possible to categorize them into the first type of clear
declaration(original meaning of declaration), the second type of intermediate
area (existing declaration requiring acceptance) and the third type of clear
permission. Intermediate areas, such as the second type, can be
problematic, but areas that are highly likely to violate the rights of others
through individual and specific judgments can also be classified as first
type of clear declaration.
This reclassification is likely to be one of the measures to solve the
problem of declaration that requires acceptance. However, unless negative
perception of regulations, which is the main reason for continuing
declaration requiring acceptance despite continued problems is improved,
the operation of irregular systems such as declaration requiring acceptance
for deregulation will not be eradicated.

국문 초록 (Abstract)

신고는 사인의 공법행위로서 사인이 행정청에 대하여 일정한 사실을 알림으로써 공법적 효과가 발생하는 행위를 의미하고, 허가는 법령에 의한 일반적·상대적 금지를 일정한 경우 해제하여 적법하게 일정한 행위를 할 수 있게 해주는 행정행위를 의미한다.
기업 활동 제약 · 경제성장 저해 나아가 국민에게 불필요한 행정부담을 부과한다는 등의 규제에 대한 부정적인 인식을 바탕으로 규제완화를 중점으로 한 규제개혁이 추진되었다.
허가제에서 신고제로의 규제완화는 헌법상 기본권으로서 자유권 보장과 함께 행정청이 행정 목적상 필요한 정보의 파악과 관리를 위하여 최소한의 규제로 전환을 목적으로 진행되었다. 그러나 구체적 신고절차에 관하여 다시금 신고의 수리를 요하도록 규정하여 행정청의 수리에 관한 신고가 없으면 신고의 법적효과가 발생하지 않는 ‘수리를 요하는 신고’가 발생하게 되었다.
따라서 신고는 신고서가 행정청에 도달하면 효력이 발생하는 ‘자기완결적 신고’와 행정청이 수리하여야 효력이 발생하는 소위 ‘수리를 요하는 신고’로 나뉘어 강학상 개념과는 다르게 사용되면서 집행의 혼란은 물론 행정청의 수리행위를 요하는가 그렇지 않은가에 있어서 국민과 행정청 사이의 이견이 발생하고 나아가 행정 분쟁으로 이어지고 있다. 더불어 불분명한 신고 규정은 공무원들의 자의적인 법령 해석과 늑장처리 혹은 접수 거부를 유발하는 등 적극행정을 방해하는 요소로 작용한다. 따라서 국민에게 있어 행정의 예측가능성과 신뢰도 저하를 야기하고 규제개혁의 성과 또한 담보하기 어렵다.
이러한 수리를 요하는 신고의 문제해결을 위하여 최근 입법적 변화로서 입법례에 대한 연구와 입법적 개선 그리고 행정기본법안을 살펴보았다.
먼저, 입법례에 대한 연구는 수리를 요하는 신고와 수리를 요하지 아니하는 신고의 구별기준을 제시하고자 하였다. 그러나 제시된 기준은 기존의 학자들의 주장과 대법원 판례를 정리하거나 ‘비교적’, ‘허가의 처리절차와 유사’와 같은 추상적이고 모호한 기준을 제시하여 일관된 원칙과 기준의 부재로 인한 예측가능성 저하와 같은 기존의 문제 해결을 위한 명확하고 일관적인 기준이 되기 어려울 뿐 아니라 타당하다고 보기도 어렵다.
입법적 개선은 ‘일정 기간 내에 신고의 수리 여부를 당사자에게 통지하도록 하고, 이를 통지하지 않으면 신고를 수리한 것으로 간주’하는 규정과 ‘일정한 신고가 신고서의 기재사항 및 첨부서류에 흠이 없고 법령 등에 규정된 형식상의 요건을 충족하는 경우에는 신고서가 접수기관에 도달된 때에 신고의무가 이행된 것으로 본다.’는 규정을 통하여 수리를 요하는지 여부를 입법적으로 구분하고자 하였다. 그러나 수리를 요하는 신고와 허가에 대한 명확한 구분이 선행되지 않은 상황에서 이러한 입법적 개선은 효과를 기대하기는 어려워 보인다.
행정기본법안은 수리를 요하는 신고의 법적 효력에 관하여 규정하여 수리를 요하는 신고와 관련한 문제를 해결하고자 하였다. 그러나 제35조의 ‘법령등으로 정하는 바에 따라 행정청에 일정한 사항을 통지하여야 하는 신고로서 법률에 신고의 수리가 필요하다고 명시되어 있는 경우에는 행정청이 수리하여야 효력이 발생한다.’는 규정은 수리를 요하는 신고의 법적 효력 발생에 관하여 규정하고 있을 뿐 수리를 요하는 신고의 실질적 내용과 성격 등에 관해 명확하게 정의하고 있지 않아 근본적인 해결책이 되기 어렵다.
수리를 요하는 신고와 관련한 최근 입법적 변화를 살펴본바 수리를 요하는 신고에 관한 법제 정비가 잘 이루어지고 있다고 보기 어렵다. 여전히 국민과 집행 공무원으로 하여 혼란을 야기한다.
수리를 요하는 신고에 관한 근본적인 문제를 해결하기 위해서는 지금까지와는 다른 새로운 접근이 필요해 보인다. 이에 본 연구에서는 수리를 요하는 신고에 관한 입법례를 전수 조사하여 ‘기본권 실현’과 ‘공익보호’를 기준으로 본래의 의미로서 신고인 자기완결적 신고와 허가로 재분류를 시도하였다.
165개의 수리를 요하는 신고를 전수 조사하여 분류한 결과, 제1유형의 명백한 자기완결적 신고와 제2유형의 중간영역(기존의 수리를 요하는 신고)과 제3유형의 명백한 허가로 분류할 수 있었다. 제2유형과 같은 중간영역이 문제될 수 있으나 이 또한 개별·구체적인 판단을 통하여 개인 자유 영역을 넘어 타인의 권리를 침해할 가능성이 높은 영역은 허가로 그렇지 않은 경우는 자기완결적 신고로 분류가 가능하다.
이와 같은 재분류는 수리를 요하는 신고의 문제 해결의 하나의 방안이 될 수 있을 것으로 보인다. 그러나 계속되는 문제에도 불구하고 수리를 요하는 신고를 계속 유지해온 주된 이유라고 할 수 있는 규제에 대한 부정적 인식이 개선되지 않는다면 규제완화를 위한 수리를 요하는 신고와 같은 변칙적 제도의 운용을 근절할 수 없을 것이다.