Analysis on U.S. Countervailing Duty Measures against Chinese Subsidy Policy under the Trump Administration

국문 초록 (Abstract)

중국의 보조금 정책은 격화되고 있는 미∙중 무역분쟁의 핵심 사안이다. 중국은 자금의 공여, 수출 및 수입 대체 보조금, 세금 혜택 등의 전통적인 방식의 보조금을 넘어 자국 시장의 특수성을 바탕으로 신흥산업 육성을 위한 연구개발비 및 기술 지원, 국영기업을 통한 금전적 지원, 국영은행을 통한 대출 지원 등의 보조금 정책을 적극적으로 활용하고 있다. 특히 2015년 발표한 <중국제조 2025>에는 WTO 보조금 협정에 불합치할 소지가 있는 내용이 많이 포함되어 있어, 중국과 주요 선진국 간 통상 마찰의 주요인이 되고 있다. 이에 대해 미국은 WTO 제소를 통한 다자적인 차원에서의 대응뿐만 아니라 국내법에 근거한 상계관세조치 또한 활발하게 사용하고 있다.
본 논문은 우선 보조금과 상계관세조치를 규율하는 WTO규범의 발전 역사와 미국 및 중국이 참여한 주요 보조금 분쟁을 소개한다. 또한 현재 부과되고 있는 미국 상계관세의 시행 배경과 관련 분쟁사례도 살펴본다. 이어서 중국의 산업정책에 나타난 국영기업(SOE)의 역할, <중국제조 2025>하 보조금 정책과 유형을 검토하고, WTO 보조금 협정과의 합치성을 분석한다. 그 후 트럼프 행정부 출범 이후 상계관세 부과품목과 상계관세율을 2기 오바마 행정부 시기와 비교하였다. 결론에서는 상계관세부과 시 조사의 투명성 제고 필요성과 최근지역무역협정에서 도입된 관련 규정, 그리고 한국의 상계관세제도에 대한 시사점에 대해 논의한다.
오바마 2기 때 개정된 무역특혜연장법(Trade Preferences Extension Act of 2015, TPEA)을 바탕으로 트럼프 행정부는 중국의 불공정무역 근절을 위해 보조금에 대한 고율의 상계관세를 부과하고 있다. 트럼프 행정부 출범 이후, 상계관세 부과의 빈도와 관세율이 오바마 행정부와 비교하여 급증하였으며, 또한 그 대상도 철강 산업에 더욱 집중되어 있음을 확인할 수 있었다. 조사과정에서 국내법에 근거한 ‘불리한 가용 정보(AFA)’ 역시 활발히 사용하여 비협조적인 기업으로 판단한 경우 대해서는 450%를 넘는 상계관세율 부과하기도 하였다. 중국이 추후 <중국제조 2025>를 포기하더라도 이를 대체하는 산업육성정책을 펼칠 것으로 예상되기 때문에 미∙중 간의 보조금 분쟁은 지속될 것으로 보인다.
더불어, 미∙중 보조금과 관련된 WTO 분쟁에서 미국은 상소기구의 보조금 협정 제 1.1조의 ‘공공 기관(public body)’의 범위에 대한 해석에서 불만을 표했던 바 있고 미국은 중국과 같은 비시장경제 국가와 관련된 WTO의 차원의 한계를 지적하며, 최근 체결된 CPTPP와 USMCA에 국영기업과 관련된 조항을 도입하였다. 이에 따라 향후 중국의 보조금 정책에 대한 양자적 형태의 상계관세조치뿐만 아니라 다자적 차원에 대한 대응책 연구 역시 논의되어야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

China's subsidy policy is a key issue in the escalating U.S. - China trade dispute. China has been actively implementing a wide range of subsidy policies in connection with its industrial policies based on its state-led economy. These includes from grants, export subsidies and tax incentives, to research and development fund, technical assistance, financial support through SOEs and preferential loan through SOCBs. In particular, 'Made in China 2025' contains a number of subsidy policies which are contrary to its international legal obligation at the WTO, making it a major source of trade friction with other countries. In response, the U.S. is actively using CVD measures based on domestic law as well as taking actions at a multilateral level through WTO dispute settlement system.
The first part of this paper introduces the history of the development of the WTO rules governing subsidies and CVD measures, investigating the major subsidy disputes between the U.S and China. It also looks at the background of the ongoing U.S. CVDs against China and its legislation history. It continues to discuss the role of SOEs in China’s industrial policies, subsidy under the 'Made in China 2025', and analyzes the consistency with the WTO SCM Agreements. Then it compares CVDs imposed during the second Obama and after the Trump administrations. The conclusion discusses the need to enhance transparency in the CVD investigation, articles to regulate SOEs introduced in the recently concluded regional trade agreements, and implications for South Korea's CVD utilization.
Based on the Trade Preferences Extension Act of 2015, which was revised during President Obama’s second term, Trump administration is imposing higher CVDs on subsidies with the aim of eradicating China’s unfair trade. After President Trump took office, the number of CVD measures and tariff rates have soared compared to those of the Obama administration, and it has also been found that the targets are more concentrated in the steel industry. In addition, Adverse Fact Available (AFA) was actively used in the investigation process, and higher CVD rates were imposed on non-cooperative companies by more than 450%, for instance. The subsidy dispute between the U.S. and China is expected to continue as the Chinese government will keep fostering its industrial policies to succeed 'Made in China 2025'.
In addition, regarding the WTO dispute over subsidies, the U.S. was discontented with the interpretation of the scope of ‘public body’ in the Article 1.1 of the WTO SCM Agreement. It led to introducing articles related to regulating SOEs in recently concluded CPTPP and USMCA to complement the limitations of the WTO governance on subsidies in NMEs. Accordingly, given the size and influence of the Chinese economy, not only bilateral CVD imposition dealing with the Chinese subsidy, but countermeasures in multilateral dimensions will also have to be discussed in the future studies.

목차 (Table of Contents)

• I. Introduction 1
• 1.1. Background and Significance of the Study 1
• 1.2. Purpose of the Study 2
• II. The Establishment and Development of the WTO Law on Subsidies and Countervailing Measures 4
• 2.1. History of the Law on Subsidies and Subsidized Trade 4
• 2.1.1. The General Agreement on Tariffs and Trade (GATT): Article VI, Article XVI 4
• 2.1.2. WTO SCM Agreement: Legal Basis of Countervailing Measures 5
• 2.1.3. WTO-Consistency of Imposing CVD on Goods from Non-Market Economy (NME) 8
• 2.2. WTO Dispute Cases related to the SCM Agreement: Focusing on the U.S. and China 11
• 2.2.1. WTO Disputes over the SCM Agreement 11
• 2.2.2. The U.S. and China Trade Disputes over the SCM Agreement 13
• III. Background of Subsidy Disputes between the U.S. and China 16
• 3.1. The U.S. – China Trade and issues on the Subsidy 16
• 3.1.1. The Overview on the U.S. – China Trade 16
• 3.1.2. The U.S. Stance on Chinese Subsidy Policy 18
• 3.2. Development of the U.S. CVD Measures against NME 20
• 3.2.1. The Jurisdiction of the U.S. CVD measures 20
• 3.2.2. Applicability of the U.S. CVD Law to NME 21
• 3.2.3. WTO Interpretation of Chinese ‘public body’ from DS 379 and DS 437 Cases 23
• IV. Analysis on the Chinese Subsidy Policy and its Consistency with the WTO 27
• 4.1. Chinese Subsidy Policy 27
• 4.1.1. Past Industrial Policy and its Economic Development 27
• 4.1.2. Role of SOEs in Chinese Industrial Policy 29
• 4.2. ‘Made in China 2025’ 30
• 4.2.1. Purpose and Strategic Industry Sectors 31
• 4.2.2. Subsidy Policy under ‘Made in China 2025’ 33
• 4.2.3. The Question of Consistency under the WTO system 37
• V. The Changes in the U.S. CVD Measures against China before and after the Trump Administration 40
• 5.1. The U.S. CVD Measures against China before Trump Administration 40
• 5.1.1. The Global CVD Measures against China: 2006 to 2018 40
• 5.1.2. The CVD Measures and Legislation under the second Obama Administration: 2013 to 2016 42
• 5.2. The U.S. CVD Measures against China under the Trump administration: 2017 to Nov. 2019 47
• 5.2.1. Chinese Goods subjected to the U.S. CVD Measures 48
• 5.2.2. Analysis on the U.S. Trade Policy and the Pattern on CVD measures 52
• VI. Implications and Suggestions 54
• 6.1. Enhancement of ‘Transparency’ under the WTO 54
• 6.2. Recent Development of Subsidy regulation through the Regional Trade Agreements 56
• 6.3. Implications for Korea's Potential CVD measures 57
• VII. Conclusion 59
• Reference 61