국가위기관리의 통합성에 관한 연구 : 천안함 사건과 세월호 사고를 중심으로 = Systemic integration of national crisis management : cases of Cheonan incident and Sewol ferry accident|RISS 상세보기

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 우리나라 ‘국가위기관리의 통합성’에 관한 연구이다. 이를 통해 국가 위기관리의 통합성 제고 방안을 제시하는 데 그 목적이 있다.
‘국가위기관리의 통합성’이란 국가위기를 효율적으로 관리하기 위하여 국가위기관리 활동의 제반 노력을 통합(unity of effort)시키고, 시너지 효과(synergy effect)를 발휘하게 하는 것’을 의미한다. 이러한 개념은 먼저 관련 이론과 선진 외국의 위기관리체제, 그리고 우리나라의 국가위기관리체제를 고찰을 통해 정립하였다. 국가위기관리체제의 통합성 실행 중점 5가지는 위기 인식과 리더십, 위기관리 기구 및 조직 운영, 위기관리 정보유통, 위기관리 정책실행, 위기관리 학습으로 선정하였고, 각각의 요소에 대한 촉진 사항과 제한 사항을 식별하였다. 이것을 국가위기관리 실증사례에 대입하여 국가위기관리의 통합성을 심층 분석하였다. 국가위기관리 실증사례는 안보위기의 천안함 침몰 사건과 재난위기의 세월호 침몰 사고를 대상으로 분석하였다.
한국의 국가위기관리체제는 위기관리책임기관의 기관장 등 관계관들이 위기에 대한 인식과 리더십, 위기관리 기구 및 조직 운영, 위기관리 정보유통, 위기관리 정책실행, 위기관리 학습이 미흡하여 국가위기관리의 통합성이 제대로 실행되지 않아 국가위기 관리가 비효율적인 것으로 확인되었다.
이러한 요인으로는 구조적 면에서 국가위기관리체제가 평시 대비체제와 전시 대비체제로 구분되고, 다시 전통적 안보위기관리체제와 재난위기관리체제로 구분에 있다. 심지어 전통적 안보위기관리를 위한 중앙정부의 위기관리 책임기관은 다원화 되어 있다. 북한위협으로 발생한 위기에 대해 국방부가 군사 부문을 담당하고 행정안전부는 비 군사 부문을 총괄하고 있으며, 기타 부처들은 관련 분야별 책임을 수행하고 있다. 테러위기는 안보 분야지만 특수성을 고려해서 국무총리가 담당하고 국가정보원이 지원하고 있다.
재난위기관리는 행정안전부가 중앙재난안전대책본부를 운영하여 범정부 대책기구 운영 등의 총괄기능을 수행한다. 재난 유형별 위기의 관리책임 주무 부처는 중앙사고 수습본부를 운영하여 수습기능을 수행하고 있다. 지방자치단체는 중앙행정기관이 부여한 유형별 위기관리책임 분야에 대해 위기 대응 실무기관으로 기능하고 있다.
따라서 국가위기관리체제는 주관기관이 주무 부처별로 분산되어 있다. 이에 따라 시행기관인 지방자치 단체 등은 중앙의 주관기관별로 지휘·통제계통이 중복되는 복잡한 위기관리체제이다.
이러한 국가위기관리체제의 난맥상은 대통령중심제의 정치 체제와 개별법 위주로 발전되어온 위기관리 관련 법령, 그동안의 빈번한 정부조직 개편 등으로 위기관리 전문지식과 노하우가 축적되지 못한 점, 행정편의와 기관 이기주의가 작용한 결과로 확인되었다. 그 결과 위기 발생 시 위기관리책임기관들의 책임소재가 불분명해지고, 상호 책임 전가와 늑장 대응, 기능별로 분산된 대응, 지휘·통제계통의 혼선 등이 반복되어 효과적인 위기관리가 시행되지 못하고 있는 것으로 분석되었다.
따라서 효과적인 국가위기관리의 통합성을 실행하기 위하여 다음의 5가지 실행 중점 분야별로 개선과제를 도출하였고, 이들 과제의 조기 보완이 요구되었다.
첫째, 위기관리 인식과 리더십 면에서 먼저 신속한 위기인식을 위해 평소에 신속·정확한 위기상황 보고를 일상화할 것이 요구되었다. 신속한 위기상황 보고는 골든타임 내 모든 위기관리 기구와 조직의 통합적인 초동대응을 보장하기 때문이다.
국가위기관리의 통합성 실행을 위한 리더십의 최상급기관은 대통령이 가장 중요하고, 다음은 국무총리이며, 그 이하는 위기관리 주관기관의 장관과 지방자치단체장, 그리고 현장 대응책임자 등의 순으로 확인되었다. 또한, 국가위기관리의 통합성 실행 최상급기관의 적용 기준은 국가위기관리의 통합성 실행과 효율성으로 보았다. 즉 국가이익 보호와 국민의 안전보장(생명과 재산 보호)에 가장 효율적으로 기능할 수 있는 기관이 위기관리 최상급 총괄기관이 되어야 한다는 것이다.
이러한 관점에서 재난위기와 안보위기를 구분하여 위기관리 최상급기관을 대통령, 국무총리, 장관, 지방자치단체장 등으로 구분해 관리하는 것은 국가위기관리의 통합성 실행에 부합하지 않는 것으로 확인되었다.
따라서 국가위기관리의 통합성 실행을 위해서는 현장 책임자로부터 대통령에 이르기까지 제대별 기관장과 위기관리관계관들이 동시적으로 신속히 위기상황을 인식하고 통합적 리더십을 실행할 것이 요구되었다. 특별히 투철한 인명 존중의식을 위기 인식과 리더십 실행의 기본정신으로 삼아야 하고, 기관장은 법인의 권위에 안주하지 말고 초기부터 위기관리의 통합성이 실행되도록 적극적으로 나서야 한다는 자각이 요구되었다.
둘째, 위기관리 기구 및 조직 운영 면에서 현장으로부터 청와대에 이르기까지 각급 위기관리 책임기관의 컨트롤타워기능의 신속한 작동이 필요하였다. 이를 보장하도록 각급 기관의 위기관리조직과 위기관리상황실은 상시 실시간 대비태세를 유지할 것이 요구되었다. 따라서 청와대, 중앙정부대책기구, 지방자치단체 대책기구에 위기관리 전문 인력의 보직이 필요하였다. 또한, 위기관리 기구 및 조직 간의 수평적·수직적 위기관리 노력이 통합되도록 전문지식관리와 인적 자원관리의 개선이 필요하였다.
그리고 노하우가 축적되도록 빈번한 조직개편을 지양해야 하고 위기관리 활동은 초동대응 단계에서 현장의 대응 능력을 증가시켜야 하고, 복구(수습)와 예방·대비단계의 정책 준비에서는 범정부적으로 통합되도록 국무총리의 위기관리기능 강화가 요구되었다.
셋째, 정보유통체계 면에서 현장 대책기구와 중앙 대책기구 간의 지휘·통제 채널이 서로 상충하는 부분을 해소하기 위해 중앙의 지휘통제기구별로 일원화된 지휘·통제 채널을 갖추도록 정비가 요구되었다. 그리고 개선을 추진하고 있으나 운용하지 못하고 있는 국가위기관리 통합지휘통신체계는 조속히 전 위기관리기관이 동시에 운용되도록 개선이 요구되었다. 또한, 현장의 각급 수습 및 지원기관, 긴급구조지원본부, 중앙정부 대책본부 등이 실시간에 위기상황 정보를 공유하도록 국가정보공동체 개념의 실행이 필요하였다. 아울러 공통작전상황도시스템(COP)의 시행과 최신화한 경보전파 시스템의 조속한 개선조치가 필요하였다.
넷째, 위기관리 정책실행은 국가위기관리기본지침에 위기유형별로 위기의 강도 개념 신규 반영이 필요하였다. 또한, 위기관리표준매뉴얼과 실무매뉴얼에는 위기 유형별로 위기관리 주관기관, 지원기관, 그리고 관련기관 등의 책임기관별 수행할 임무를 구체적으로 조직할 것이 요구되었다. 또한, 기능별 제반 위기관리 노력이 상시 통합되도록 기관장의 주관에 의한 위기관리 매뉴얼의 최신화 작업도 요구되었다.
아울러 국가위기관리의 통합성 실행을 위한 법적 구속력과 실행력이 강화되도록 ‘국가위기관리기본법’을 신규로 제정하는 것이 요구되었다. 특히 대통령·국무총리·장관· 지방자치단체장 등 선출직 및 임명직의 고위자(職)에 대한 국가위기관리책임에 대한 구체적인 법적 규제사항을 신규로 설정하는 것이 필요하였다. 또한, 각급 기관의 위기대응훈련 실시 주기(예: 연, 몇, 회 등)에 대한 구체적인 통제지침을 법령에 반영할 것이 요구되었다.
그뿐만 아니라 위기대응자원의 통합적 운용을 위한 법령과 제도 개선이 필요하였다. 이를 위해 유형별 위기 대응 자원을 지정 관리하고, 지정된 위기 대응 자원은 상시 운용 할 수 있도록 대비태세를 갖추는 것이 필요하였다. 아울러 공공자원과 민간 자원의 통합적 운용을 위한 제도적 보완도 필요하였다.
다섯째, 위기관리 학습 면에서 인적 자원의 위기관리 역량 강화를 위한 정부 기관 위기관리자 교육체계 개선(과정, 과목개설)이 필요하였다. 기관장 중심의 의사결정 기구 학습으로 대통령·지방자치단체장 등 선출 및 임명직 고위자(職)에 대한 정례적인 국가위기 대응 연습을 제도화할 것이 요구되었다. 그리고 훈련 평가는 시나리오 방식의 훈련을 탈피하여 불시 훈련을 강화하고, 각급 기관의 대응 조치 활동은 현장의 통합성 실행을 중심으로 평가가 요구되었다. 또한, 모의(simulation) 기법의 과학화된 위기관리 훈련 도입과 관리체제 개선이 필요하였다.
결론적으로 기존의 국가위기관리체제의 난맥상 극복과 효율적인 국가위기관리를 위해서는 국가위기관리의 통합성 실행을 위한 5개 중점 분야별 개선 과제를 조기에 정비·보완할 것이 요구되었다. 이를 실행하기 위해서는 대통령을 비롯한 전 정부의 노력의 통합이 필요하였다. 또한 국회, 언론 등 각급 유관 기관과 민간 영역의 지원과 노력의 통합도 필요하였으며, 국민적 지지와 적극적인 동참을 위한 공감대 형성이 요구되었다. 또한, 제반 법령과 제도 등 환경이 완전히 개선되기 이전의 현 상태에서도 위기가 발생하면 국가위기관리의 통합성이 실행되도록 각급 기관장의 신속한 위기 인식과 리더십 실행이 요구되었다.

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본 연구는 우리나라 ‘국가위기관리의 통합성’에 관한 연구이다. 이를 통해 국가 위기관리의 통합성 제고 방안을 제시하는 데 그 목적이 있다. ‘국가위기관리의 통합성’이란 국가위기를...

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study is a study on the 'systemic integration of national crisis management‘ in Korea. The purpose is to contribute to the effective implementation of national crisis management by suggesting ways to improve the 'integrity of national crisis management.
The 'integrity of national crisis management' means to unify all efforts for national crisis management activities and to exert a synergy effect for the efficient management of the national crisis. This concept was initially established by examining related theories, the crisis management system in advanced foreign countries, and the system for management of national crisis in Korea. For the integration of national crisis management, five necessary key elements have been selected, that are: crisis recognition and leadership, crisis management organization and its operation, distribution of crisis management information, implementation of crisis management policy, and crisis management learning; and for each of the elements, promoting factor and limiting factor have been identified. These are again applied to the demonstrated cases of national crisis management for an in-depth analysis of national crisis management. As the demonstrated cases of national crisis management, the Cheonan Incident, a security crisis, and the Sewol Ferry Accident, which is a disaster crisis, have been analyzed.
It has been realized that, in Korea, the national crisis management is inefficient as the integrity of national crisis management is not properly implemented because the officials of the crisis management authority, including its head, lack awareness of crisis and are short of leadership, and because crisis management organization and its operation, distribution of crisis management information, implementation of crisis management policy, and crisis management learning are insufficient and inadequate.
The reason for the above situation is that the national crisis management system is structurally divided into the system for preparedness in peace time and that in wartime, and these are divided again into the traditional security crisis management system and the disaster crisis management system. The traditional security crisis management system of the crisis management authority on the central administrative agency level is divided in three parts. Regarding the crisis caused by North Korea's threat, the Ministry of National Defense is in charge of the military sector, the Ministry of Public Administration and Security is taking charge of the non-military sector, and the remaining ministries are performing their functions in the field they are related to. Terror crisis is a field of security, but the prime minister is in charge of it in consideration of its distinctiveness, with the support from the National Intelligence Service. For the management of disaster crisis, the Ministry of Public Administration and Security carries out a generalized function, such as the operation of a government-wide countermeasure mechanism through operating the Central Disaster Safety Measures Headquarters. The government agencies in charge of managing crisis by each type of disaster are performing the function of resolving crisis through the operation of the central emergency headquarters. Local governments are functioning as the practical institutions to cope with crisis by the type of each crisis management responsibility that is assigned by the central administrative agency. Like this, the responsible organizations under the national crisis management system are dispersed among the competent ministries. As a result, local governments and so on, which are the implementing institutions, are directed and controlled in an overlapped channel of direction and control with the central administrative agencies, and thus, the crisis management system becomes complicated. It has been verified that the reason of the disorder like this is that the expertise and know-how of crisis management has not been accumulated due to the presidential system, laws and regulations related to crisis management which have been developing primarily based on individual law, the frequent reorganization of the government and to the administrative opportunism and egoism among institutions which affect the system. Based on the situation as above, it has been analyzed that the effective crisis management is not being implemented because where the responsibility lies among the risk management authorities is unclear, and transfer of responsibilities, sluggish response, dispersed countermeasures by function and confusion over command and control channels are repeated, when a crisis occurs.
Therefore, in order for the effective integration of national crisis management to be implemented, tasks for improvement in the following five important areas are required to be carried out at an early stage:
Firstly, in terms of crisis management awareness and leadership, it is required to routinize prompt and accurate reporting of crisis situation at normal times for the purpose of rapid crisis recognition. This is because rapid crisis reporting ensures early response by all crisis management institutions and organizations in Golden Time.
In terms of the leadership for integrating national crisis management, it has been realized that the president is most important as the top authority, and the next in the importance is the prime minister, followed by the ministers of the crisis management authorities and the heads of local governments, and then by the field response officers. In addition, the criteria for applying the leadership of top-level organization in order to implement the integrity of national crisis management should be based on the implementation of the integrity of national crisis management and the efficiency for it. In other words, it should be placed on who is most efficient in managing crisis with respect to the protection of national interests and the security of the people(protection of life and property). From this point of view, it has been verified that it is unreasonable, in implementing the integrity of the national crisis management, to classify the top-level institution of crisis management with the president, the prime minister, the minister, and the heads of local governments, separating the disaster crisis from the security crisis.
Therefore, for implementing the integration of the national crisis management, it is required for all of the persons related to crisis management from the field officers to the president should join together to be aware of the crisis situation quickly and simultaneously and carry out integrated leadership. In particular, a strong belief of respect for human life, under which to save a person in crisis is to save the country, and a consciousness of public duties, under which assuring the function of the officers in charge of crisis management and the support from them is more important than the prestige of corporate bodies, are required to be realized as the basic spirit for recognizing crisis and exerting leadership.
Secondly, in respect of organizing and operating the crisis management organization, it is necessary to quickly operate the control tower function of the crisis management authorities at various levels from the field to the Blue House. To ensure this, crisis management organizations and crisis management situation rooms of various institutions are required to maintain a steady preparedness to respond promptly in real time. For this purpose, it is necessary to position crisis management specialists in the Blue House, the countermeasure organizations of the central government and local autonomous entities. Also, it is necessary to improve management of professional knowledge and human resource so that horizontal and vertical crisis management efforts among the crisis management institutions and organizations would be integrated. Especially for the accumulation of know-how, administration is required in order to prevent frequent reorganization. In addition, the activities of the crisis management institutions and organizations should be carried out to increase the response capability of the field in the initial response phase, and, in connection with preparing policies for recovery(resolving), prevention and preparedness, it is required to strengthen the crisis management function of the prime minister for the pan-government integration.
Thirdly, in order to solve the contradiction between the command and control channel of the on-site countermeasure structure and that of the central countermeasure organization with regard to the information distribution system, it is required to arrange a unified command and control channel for each central command and control mechanism. In addition, it is required to improve the integrated command and communication system for management of national crisis, which is undergoing improvement but is not in operation, so that all crisis management institutions can operate simultaneously in a short time. Also, it is necessary to implement the concept of the national information community in order for all of the crisis management organizations, including the on-site agencies of various levels for handling and support, emergency rescue support center and countermeasures headquarters of the central government, to share the information on the crisis situation with one another. Also, measures are required for implementing the system of Common Operational Pictures(COP) and for improving the updated alarm propagation system immediately.
Fourthly, in implementing the crisis management policy, it is necessary to further incorporate the concept of crisis intensity by each type of national crisis into the basic guidelines of national crisis management. In addition, the standardized manual of risk management and the hands-on manual are required to contain a specific indication of the duties to be performed respectively by the responsible organizations like the crisis management authority, support agency and related institutions. It is also required that the heads of institutions be responsible for updating the crisis management manual in order to ensure that all the crisis management efforts for each function are integrated at all times. In addition, it is required to newly establish the 'National Crisis Management Framework Act' in order to strengthen the legally binding force and the executive power for the integration of the national crisis management. In particular, it is necessary to newly set up specific legal regulations with regard to the responsibilities of managing national crisis for high-ranking posts elected or appointed, such as the president, the prime minister, the minister, and the local government heads. Also, it is required that specific regulations on the implementation cycle(for example, number of times in a year) of crisis response training to be carried out by the institutions of various levels be reflected in the legislation. And, it is necessary to improve laws and regulations for the integrated operation of crisis response resources. To do this, it is necessary to designate and manage crisis response resources for each type of crisis, and to ensure that the designated resources are ready for operation at all times. In addition, an institutional supplementation for the integrated operation of public and private resources is necessary.
Fifthly, in relation to crisis management learning, it is necessary to improve the education system(opening curriculum and subjects, etc.) for the crisis managers of government agencies in order to strengthen the crisis management capacity of human resources. For strengthening the learning ability of the decision-making bodies centered on the heads of the agencies, it is required to institutionalize national crisis response exercises on regular basis for the elected or appointed high-ranking officials such as the president and the heads of the local governments, or the like. In addition, it is required to evaluate training with an emphasis on the frequency of unscheduled training, away from the trainings under the makeshift scenarios, and to improve the training management so that the crisis response activities by the institutions of various levels would be evaluated based on the level of implementing the integrity on the site.
In conclusion, in order to overcome the disorder of the existing national crisis management system and to manage the national crisis effectively, it is required to organize and supplement at an early stage the improvement issues in the five major areas for implementing the integrity of the national crisis management. In order to do this, it is necessary to integrate all government efforts including that of the president. It is also necessary to integrate the support and efforts of the related organizations at all levels, such as the National Assembly, the media, or the like, and those of the private sector. And, forming a consensus for public support and active participation is needed. In addition, in the current state before the environment, such as laws and systems, has been fully improved, rapid crisis awareness and leadership implementation were required for the heads of the institutions of various levels to implement the integration of national crisis management.

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