Analysis of governance of natural resource based on justice principles : a case of Pastaza, Peru

국문 초록 (Abstract)

정의 원칙을 통한 자연자원거버넌스 분석: 페루 파스타사 사례를 중심으로

환경 이슈를 둘러싼 갈등은 전 세계에서 발견 된다. 환경 문제는 환경 오염 제거, 에너지 문제, 경제발전 저해, 생존권과 같은 다양한 형태의 갈등으로 연결 되어 있으며 이를 바탕으로 세계는 지속가능한 발전 이라는 새로운 방식의 자연 자원개발 모델을 요구하고 있다. 페루 역시 자원 부국으로서 자연자원개발과 환경 이슈에 있어 새로운 접근 방식을 찾아가고 있다. 페루는 자연자원 부국이며 풍부한 광물자원을 바탕으로 빠르게 성장 중이다. 지난해 광물개발수익이 수출의 64%가 될 정도로 자연 자원은 페루 경제에 있어서 큰 버팀목이지만 동시에 가장 많은 갈등의 요인이 되기도 한다. 그러한 이유는 대부분의 광물자원 개발 지역이 아마존이나 산간지역에 위치하여 개발로 인한 오염 및 생태계 파괴로 원주민에게 직접적인 피해를 끼치고 있기 때문이다. 대부분의 갈등의 양상은 원주민들의 권리 쟁취 및 환경보호 요구와 이에 대한 정부의 무력 진압으로 유혈사태가 반복되었다. 그러나 최근 우말라 정부 출범 이후 자연 자원개발과 그에 따른 사회적 갈등과 문제를 보다 민주적으로 해결하고 방법을 모색하려는 모습을 발견할 수 있다. 2013년 5월 25일 아마존의 Pastaza 지역에 최초의 환경비상사태선언를 통해 정부는 석유개발로 인 한 환경오염 문제에 적극적으로 개입하여 원주민 공동체 거주지 보호를 위해 석유개발회사인 Pluspetrol에게 석유오염물질을 제거할 것을 요구하였고 1,100만 달러의 벌금을 부과하였다. 이는 지난 과거의 페루 정부가 보여준 자연자원에서 비롯된 사회문제를 대하던 자세와는 매우 다른 것으로 새로운 거버넌스의 모습을 보여준다고 할 수 있다. 이 논문에서는 Pastaza 지역에 대한 환경비상사태선언을 통해 페루의 환경자원에 대한 거버넌스의 변화 모습의 원인을 Nancy Fraser가 주창한 정의의 삼원칙을 바탕으로 분석하였다. 사회 정의는 정치적 차원의 ‘대표’ , 경제적 차원의 ‘분배’, 사회적 차원의 ‘인식’으로 정리 되며 페루 거버넌스의 민주적 변화는 이러한 정의론적 관점에서 설명될 수 있다. 먼저, 제도적 변화를 살펴 볼 수 있다. 먼저 2005년 환경법을 제정하여 지속가능한 발전과 국민들이 건강한 환경을 누리도록 제도적 기틀을 마련하였다. 자연과 생태계의 보존에만 초점을 둔 예전 법령과 ‘지속가능성’에 초점을 둔 것에서 차이점을 발견할 수 있다. 또한, 사전협의법을 시행하여 자연자원 개발에 앞서 원주민들의 목소리를 듣고 그 권리를 인정하고자 시도하였지만 최종
결정권은 정부가 갖고 있으며 이는 최종 결정에 원주민 의견의 영향력이 축소된다는 한계점을 갖고 있다. 페루정부의 지방분권화는 ‘분배’ 차원에 서 해석 가능하다. 페루는 캐논 제도를 통해 광물자원 개발을 통해 발생하는 세수를 지방정부로 이전해주고 있다. 하지만 이러한 예산 이전은 몇몇 주에 국한되어 있어 지방정부간에 갈등을 야기시키고 있다. 또한, 이전된 예산이 개발로 인해 피해를 받은 지역민들과 사회에 어떤 방식으로 환원되고 있는지 알 수 없어 실질적인 제도의 효과를 기대하기 어렵다. Pastaza 사태에 관하여 원주민 공동체, 세계 환경 단체, 비영리단체 등 다양한 형태의 시민참여가 있었다. 원주민 공동체와 각 시민단체의 유기적인 활동을 통해 국가차원에서, 세계적인 관점에서 그리고 원주민 스스로가 원주민에 대한 인식이 달라지고 있는 것을 발견할 수 있다. 또한 석유개발회사, 원주민 공동체, 페루 중앙정부는 각자의 입장 표명과 액션이 더욱 명확해졌고 모든 이해 당사자들이 유기적으로 연결되어 있음을 확인하였다. 본 연구는 자연자원개발의 페루 거버넌스의 변화의 이유와 배경을 Nancy Fraser의 정의 원칙으로 분석해보았다. 원주민에 대한 내외적 인식변화로 정책결정에 있어 원주민 공동체의 보다 강한 발언권을 갖게 되었으며 이는 Pastaza 지역의 환경비상사태선언이라는 가시적인 결과를 가져왔다. 특히 지방정부에 대한 세금이전 제도로 분배의 정의를 실현하고자 하였지만 아직까지 세금 사용에 대한 투명성과 형평성이 부족하다고 판단된다. 반면, 이해당사자들의 유기적인 관계를 통한 변화된 거버넌스는 각자의 참여도와 의사전달방식에 있어 상대적으로 민주적인 발전을 이루었다고 보았다. 정의론을 바탕으로 분석한 이 연구는 후에 환경정의와 같은 다른 관점의 연구 필요성을 남긴다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Analysis of Governance of Natural Resource based on Justice Principles: A case of Pastaza, Peru

Environmental issues and problems have spread through the world rapidly. To resolve those problems that characterize social and environmental aspects, different governance is required to promote sustainable development. Peru is one of the countries which require a different regime of development due to the abundance of
natural resources. Because of its abundance in natural resources, Peru could be the most growing country however it is vulnerable to environmental issues. The
environmental issues are at first place in terms of number of conflicts in Peru. 45%
of the population in Peru is from native communities and most of them are living in areas easily or directly influenced by operation of development especially in the
Amazon area. This situation brought several conflicts. These conflicts have been caused between local communities, operational companies and the central
government. These conflicts arose because of the government policy doctrine that doesn’t recognize the people’s right to live and because of the ignorance of the environment’s role. Now Andean countries have become aware of this global issue, the need for a new development model toward sustainable development on natural resource development. Declaration of Environmental Emergency in the Pastaza Basin is a significant event that demonstrates a change of governance in Peru. The central question in this article is why the Peruvian governance toward natural
resources is different from the past and how could the Declaration of Environmental Emergency in Pastaza be explained. There are various theories about natural
resources, development and its social affect. However, there is still room to explain differences of Peruvian governance change. In this study Nancy Fraser’s principal of Justice is introduced as a theory of this phenomenon. Her principles are Redistribution, Recognition and Representation and these are taken as a tool for analysis of the case of the Pastaza region. We could find the changes from the Peruvian governance in various aspects such as legislative change, decentralization process and role division of social groups which could open the way to develop a discourse about natural resource development and the people’s right toward the environment. The Declaration of the Environmental Emergency in the Pastaza region is the result of various changes and an ember for a more environmentally friendly and socially righteous governance.

목차 (Table of Contents)

• I. Introduction 1
• 1. Background and research question 1
• 2. Methodology of the Study. 9
• II. Theoretical Consideration 11
• 1. Existing theories of natural resource and economic development. 11
• 2. Concept of Justice: Redistribution, Recognition and Representation. 15
• 3. Conceptualizing Governance of Natural Resource 16
• III. Institutional shift for natural resource development in Peru 19
• 1. Legislative changes 20
• 2. Decentralization process 26
• 3. Civil society and shift of government's role 29
• IV. Case Study: Declaration of Environmental Emergency Status in Pastaza. 34
• 1. Canon system and its limitation 37
• 2. Mobilization for better environment . 41
• 3. Relationship and conflicts among actors 43
• V. Conclusion. 49
• Bibliography. 51
• Abstract in Korean 57