칠레와 아르헨티나의 연금민영화 경로변화 비교연구 = A comparative study on the policy path change of the pension privatization in Chile and Argentina

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In recent years, pension reforms aimed at strengthening public pension systems together with reducing or abolishing private pension have been undertaken in Chile and Argentina. If we consider pension privatization has been called by a new paradigm since 1990s and then mainstream, policy change in the above-mentioned countries has huge significance.
This study comparatively analyzes the pension privatization paths (institutional sustainability and change before and after the reform process toward pension privatization) in Chile and Argentina. Even though pension reforms have headed in the same directions in Chile and Argentina, the width and depth, and the forms of institutional reform are very different.
This study is composed of three main parts; first, examination of the pension reform processes and concrete institutional characteristics in Chile and Argentina, second, analysis on the internal characteristics of pension system and institutional impact before and after pension privatization, third, analysis on the political structures and processes of the institutional change.
Even though both countries had been characterized by the public pension system for long years since the early 20th century, full-funded private pension systems were introduced in 1981, Chile and 1994, Argentina. But again, in 2008, U-turn was made in Argentina, which meant to abolish the private pension and re-nationalize pension scheme. Similarly, in Chile, SPS (Solidarity Pension System) was introduced with universal basic pension, which emphasized the role of the government including the enhanced regulation on private pension.
However, it should be noted that specific forms, characteristics and processes of the pension reforms varies between two countries. While the Chile can be characterized by the ‘substitutive model’, which abolished the public pension and then introduced the private pension, the Argentina can be defined by the ‘mixed model’, which introduced the private pension with maintaining the established public pension. In other words, the forms of the path-breaking toward the radical structural reform of pension privatization are different and adjusted by the existing political conditions and/or institutional characteristics.
It should be noted that both governments had continued to undertake the central roles in terms of strict regulations on private pension and its operation, introduction of Guaranteed Minimum Pension and Basic Pension.
These differences between two countries led different responses to the problems which were caused by the introduction of private pensions. Expected impacts of private pension including high efficiency, reduction of financial burden and contribution for economic growth have never been implemented. On the contrary, new types of risk including management risk, investment risk and market risk were disclosed. In particular, coverage and benefits of pension system were lowered and inequality by gender and income level was aggravated. The fundamental purposes of pension like prevention of old-age poverty and basic income guarantee were seriously derogated.
Even though leftist governments in Chile and Argentina have endeavored to solve these problems, the results are different; private pension in Chile is sustained while it is abolished in Argentina.
However, it should be noted that similarities between two countries including strict eligibility criteria for weak non-contributory pension system, the weaknesses of contributory pension(public and private) and labour market structure with huge share of informal sector are found, and due to these factors, public pension systems were reinforced through the expansion of basic pension in two countries.
In sum, the paths of pension privatization in Chile and Argentina were adjusted by the following factors; characteristics of previous institutions and path dependency, and differences of political structures and processes. These institutional and political factors are not independent, but subject to and influenced by each other. The direction and scope of reform are decided by these factors. In conclusion, pension reform in 2008 is not simple return to the old-regime of the Bismarck, but a complex and reinforced restructuring of the Beveridge. In addition, it should be emphasized that pension restructuring has been encouraged by the direct problems of private pension systems, while the motive of pension privatization had been rooted from the specific problems of fragmentation and stratification, not from the problems of public pension itself.

국문 초록 (Abstract)

최근 칠레와 아르헨티나는 사적연금을 축소·폐지하고 공적연금을 강화하는 연금개혁을 추진했다. 1990년대 이후 연금민영화가 새로운 패러다임으로 불리며 지배적인 흐름을 형성해 왔다는 점을 감안하면, 이런 변화는 큰 의미를 지닌다. 본 논문은 칠레와 아르헨티나의 사례를 통해 연금민영화 경로(연금민영화 전·후 개혁과정에서 제도의 지속성과 변화)를 비교분석한다.
본 논문은 주요 구성은 다음과 같다. 첫째, 칠레와 아르헨티나의 연금개혁과정과 구체적인 제도적 특징을 살펴본다. 둘째, 연금민영화 이전과 이후의 연금제도의 내적 특징과 제도적 영향을 분석한다. 셋째, 제도변화의 정치적 구조와 과정을 분석한다.
두 국가 모두 20세기 초부터 시작된 오랜 공적연금의 역사를 지니고 있었으나, 칠레는 1981년, 아르헨티나는 1994년에 완전적립방식의 사적연금제도를 도입했다. 그리고 다시 2008년, 아르헨티나에서는 사적연금을 폐지하는 ‘U턴 방식’의 재 국영화가 이뤄졌고, 칠레는 보편적 기초연금이 포함된 ‘연대연금제도(SPS)’를 도입하고 사적연금 규제를 강화하는 등 국가의 역할이 더욱 강조됐다.
그러나 구체적인 제도형태와 특성, 그리고 과정은 상이했다. 먼저 칠레에서는 기존 공적연금을 폐지하고, 민간이 운영하는 사적연금을 도입한 ‘대체형’으로 연금민영화가 이뤄졌다. 반면 아르헨티나는 새로 사적연금이 도입됐지만, 기존 공적연금은 그대로 유지된 ‘혼합형’을 취했다. 민영화라는 급진적 구조개혁에도 완전하거나 동일한 형태의 경로이탈(path-breaking)이 이뤄진 것이 아니라, 기존 정치적 조건이나 제도적 특성에 따라 다양하게 조정됐다.
이러한 차이는 사적연금 도입 이후 나타난 문제들에 대한 제도적 대응에서도 나타났다. 효율성을 높이고 재정 부담을 줄이면서 경제성장에도 기여할 것으로 기대했던 사적연금의 효과는 나타나지 않았다. 오히려 관리위험, 투자위험, 시장위험 등 새로운 유형의 추가적인 문제가 드러났다. 특히 대상범위와 급여수준은 하락했고, 성별 및 소득수준에 따른 불평등이 심화됐다. 노후 빈곤예방과 기본적인 소득보장이라는 연금의 본래 취지는 심각하게 훼손된 것이다. 칠레와 아르헨티나의 좌파정부는 이를 전면 개혁하기 위해 노력했지만, 아르헨티나의 사적연금은 폐지됐고, 칠레의 사적연금은 그대로 유지됐다.
그러나 두 국가 모두 취약한 기존 비기여 연금의 엄격한 자격기준이나, 기여연금(공·사)의 한계, 큰 비공식부문이 차지하고 있는 노동시장 구조 등을 고려하여 기초연금을 확대하는 방식의 공적연금 강화가 이뤄졌다. 즉, 칠레와 아르헨티나의 연금민영화 경로는 이전 제도의 특성과 경로의존성, 정치적 구조와 과정의 차이에 따라 조정됐다. 이러한 제도적·정치적 요인은 개별적인 변수가 아니라, 상호작용하며 영향을 주고받으며 개혁의 방향과 범위를 결정한다.
요약하자면, 2008년 연금개혁은 단순히 민영화 이전 비스마르크방식의 구제도로의 회귀가 아니라 베버리지 방식이 혼합 또는 강화된 방식으로 재구조화됐다. 그리고 연금민영화 당시 제도개혁의 필요성이 공적연금 자체에 기인하는 문제라기보다 분절화, 계층화된 특수한 문제를 반영한 것이라면, 이후 연금 재구조화는 사적연금의 직접적인 문제로부터 시작된 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제Ⅰ장 서론 1
• 제Ⅱ장 칠레의 연금개혁 : 과정과 결과 9
• 제1절. 칠레의 구 공적연금(1904-1973) 9
• 제2절. 칠레의 연금민영화(1981) 19
• 제3절. 칠레의 연금 재구조화(2008) 23
• 제Ⅲ장 아르헨티나의 연금개혁 : 과정과 결과 32
• 제1절. 아르헨티나의 구 공적연금(1924-1993) 32
• 제2절. 아르헨티나의 연금민영화(1994) 44
• 제3절. 아르헨티나의 연금 재구조화(2005-2008) 49
• 제Ⅳ장 연금민영화 과정과 특징 비교 54
• 제1절. 구 연금제도의 공통점과 차이점 54
• 제2절. 민영화된 연금제도 비교 58
• 제3절. 민영연금의 사회보장적 기능 비교 67
• 제Ⅴ장 연금민영화 이후 공적연금 재구조화 비교 86
• 제1절. 공적연금 강화 이후 변화 86
• 제2절. 공적연금 강화의 두 경로 92
• 제Ⅵ장 결론 95
• 참고문헌 98
• 국문초록 107
• Abstract 109